作者： 查 盛 沛  

摘 要 美国行政学者戴维•奥斯本与特德•盖布勒深入考察美国政府改革实践，在《改革政府:企业精神如何改革着公营部门》中，提出“不争论政府的大小而力求政府的效率，不强求政府做什么而着眼于政府怎么做，不纠缠征税多少花钱多少而讲究适当征税花钱得体，不辩论政府办事的动机而着重政府办事的后果。”阐述了企业家精神的内涵，并就如何构建具有企业家精神的政府及构建企业家政府对我国的借鉴意义提出几点浅见。
关键词 企业家精神 改革政府 新公共管理 企业化管理 企业家政府
中图分类号 D630.1 文献标识码 A
1 企业家政府的内容
“新公共管理”有时被当作单一模式概念，有时则被当作包含不同模式的概念。奥斯本和盖布勒在《改革政府》（或译《重塑政府》）一书提出的“企业化政府”模式（即“新公共管理”模式）是一种单一模式，这一模式包含如下基本内容：
1.1 起催化作用的政府
“掌舵”而不是“划桨”，即政府不是提供公共服务(划桨)，而应是向各类非政府组织提供催化剂，引导社会前进，政府要积极扶持能发挥掌舵作用的新组织，向它们提供政策，援助资金，进行业绩评估。
1.2 社区拥有的政府
授权而不是服务，即政府把公共管理控制权从官僚机构转移到社区，给广大社区公民授权，培养他们的自治意识与自治能力，使社区从依赖政府救助与庇护问题成堆的“弱者”，转变成掌握自己命运的、强有力的“强者”，让社区的治安、卫生、住房等问题得以有效解决。

1.3 竞争性政府
把竞争机制注入到公共服务中去，即政府主动打破垄断，促进公共服务提供者展开竞争，视竞争为提高效率、振兴政府的重要手段，政府通过项目招标、合同承包等方式进行调控，促进公共服务的公正与高效。
1.4 有使命感的政府
改变照章办事的组织，即政府行为的动力不是来自规章条文，而是来自政府的目标与使命。政府承担彻底清除各种过时规章的重任，通过控制预算总额，激活人事管理，使政府“由规则驱动型组织转变为任务驱动型组织”。
1.5 讲究效果的政府
按效果而不是按投入拨款，即依据产出测评与绩效目标来衡量各部门的业绩，并与工作报酬联系起来，政府把焦点放在后果控制上而不是投入上，遏制部分政府官员扩大预算与人员编制、扩张权力与利益等冲动。
1.6 受顾客驱使的政府
满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要，即政府把公共服务对象重新界定为“顾客”，让顾客们来选择公共服务。政府经常调查顾客的需求，倾听顾客的意见，并及时做出灵敏反映，改善服务质量，建立一个真正方便公众的公众驱使型政府，而不是与之相反、仅仅方便机构运作的机构驱使型政府。
1.7 有事业心的政府
有收益而不浪费，即政府不仅要花钱在公共服务上，还要有利润动机、投资观念，运用合法渠道去挣钱。政府重视以物质奖励来调动部门与工作人员的积极性，让管理人员都转变成为企业家。
1.8 有预见的政府
预防而不是治疗，即政府要有预防意识、预防对策，防患于未然，而不是等问题成堆以后才来解决。政府不是“未来盲”，不是花大笔钱去灭火、雇警察、建医院，而是使用少量钱来预防火灾、犯罪与疾病。它们制定战略规划，建立预算制度，尽其所能地考虑未来的发展问题。
1.9 分权的政府
从等级制到参与和协作，即政府下放权力，积极采用参与式管理，赋予一线工作人员较大的自主权，造就能够快速多变的工作环境，同时建立新的报告、监督和责任机制，既增强公众对政府的信任度，又大大提高政府的工作效率。
1.10 以市场为导向的政府
通过市场力量来进行变革，即政府工作运行主要依赖市场机制而不是官僚政治机制，政府既不是置身于市场之外任由市场自由运行，也不是用行政计划替代市场运行，而是运用一系列促进市场运行的措施来规范市场，调动各社会组织与个人的积极性。
2 具有企业家精神的政府的特征
2.1 与行政环境变化相适应
行政环境的变化是导致具有企业家精神的政府思想产生的根本原因。在新的时代，行政系统需要不断调整自身结构，以谋求与新环境的动态平衡。美国的原有行政系统是在工业化时代发展起来的官僚政治体制，但20世纪80年代以来，它机构庞大、规章繁冗、浪费严重、效率低下，越来越让美国公众失去信心，各级政府于是被迫开始政府运行新模式的探索。具有企业家精神的政府正好与信息社会的要求相适应，是时代变革的必然产物。
2.2 着重于政府如何运作
具有企业家精神的政府的主要目标是化解政府在公共服务供给方面存在的危机，因而它关注的主题不是政府应该做什么，政府应该为谁服务，而是政府如何运作。用市场竞争驱动型的合同管理替代传统的官僚制管理，是具有企业家精神的政府运行的总体模式，合同承包、业绩评估、后果收费、战略规划是具有企业家精神的政府运行的具体方法，与之相对应，公务人员的官僚行为也转化成为企业家行为。
2.3 广泛采用私营部门的管理方式
具有企业家精神的政府认为公私部门管理有相融合的一面，将私营企业的有效管理方法引入公共部门，如打破政府垄断，通过公开竞标将公共服务承包出去，实行全面质量管理与目标管理、成本效益分析、物质激励等等，对那些商业性公共服务，则完全采取私营化、企业化的方法去经营管理，这使政府效率大大提高，为政府管理注入了许多新内容。
2.4 重新探索政府与社会的关系
具有企业家精神的政府的实质仍是如何最妥善地处理政府与社会的关系，它对传统的政府与社会的关系进行重新界定，认为政府不应是高高在上、“自我服务”的官僚机构，而应是讲究质量、追求效率的“企业型”组织，政府公务人员应是有责任心的“企业经理和管理人员”，社会公众既是提供政府收入的“纳税人”，也是享受政府以公共服务作为回报的“顾客”或“客户”。政府工作应以公众的需求为导向，提供高质量、高效率的公共服务。
3 企业家精神改革政府对我国的借鉴意义
具有企业家精神的政府思想一方面是美国特定社会、经济、政治背景下的产物，另一方面又在某种程度上体现了公共服务改革发展的一般规律。西方国家运用这种思想进行行政改革，效果良好、成效显著，值得学习。笔者认为，纵观西方新公共管理思想的理论和实践，在以下几个方面对我国公共行政管理体制的改革具有借鉴意义：
3.1 企业家政府强调政府的企业化管理，强调管理的高效率
我国政府机构长期以来存在效率低下的现象。造成这种现象的原因是多方面的：由于长期实行计划经济体制，造成权力过分集中，政府管了许多不该管，管不好，也管不了的事；由于组织机构不合理，机构重叠，从而使得职责不清，互相掣肘、发生矛盾；由于行政法规不健全，任意增加编制，从而造成机构庞大、臃肿，人浮于事。新公共管理强调政府公共管理应该像企业管理那样，将效率放在首要地位，这一思想是值得借鉴的。为了提高效率，政府管理人员首先应树立效率意识，增强活力，用有限的资源创造更多的公共产品,提供更好的服务。
3.2 企业管理方法对提高政府工作效率是有促进作用
企业家政府把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管政府公共管理与企业管理或私营部门的管理在各自的目的、对象和方法上有种种差异，完全采用企业管理特别是私营企业的管理方法来管理公共事务并不完全合适，但企业管理的科学性、重视市场需求和顾客的反馈这些方面则可以为公共管理所借鉴。通过将企业管理的讲求投入和产出、讲求成本核算的精神引入政府公共管理之中，可以提高政府管理人员的责任感，同时还可以更为科学地衡量管理人员的工作业绩。
3.3 企业家政府将竞争机制引入政府公共服务领域，打破了政府独家提供公共服务的垄断地位
这一方面提高了公共服务的效率和质量，另一方面也缓解了政府的财政压力。为了提高我国政府在公共服务领域，特别是基础设施行业的管理效率和水平，更好地发挥市场机制的作用，应借鉴西方的做法，在加强对提供公共服务的宏观管制的同时，将竞争机制引入公共服务领域，开放一些公共服务的市场，在一定范围内允许和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域。这有利于形成公共服务供给的竞争机制，提高公共服务的有效供给，从而产生更好的经济效益和社会效益。
3.4 企业家政府注重实际工作绩效
企业家政府从注重遵守既定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，注重提供优质服务的方向发展。我国目前尚处于法制不健全、制度供给不足的阶段，建立健全法制，完善规章制度仍将是今后一个时期我国行政改革的一项重要任务。但是必须看到，制度毕竟是手段，它是为政府完成公共管理的目标和任务服务的。因此，在制定法律法规和管理制度时，应该同时考虑如何将法律法规及管理制度落到实处。而这一点恰是目前我国行政管理工作尤其应该加强的一个方面。如果有法不依、执法不严；有令不行、有禁不止的现象得不到有效地控制，即使法律法规和管理制度再完善，依法行政也是一句空话。
3.5 企业家政府重视政治对行政、对公务员的影响
这一点给我们的启发是，行政管理体制改革也需要与政治体制改革的其他方面结合起来进行。公共行政管理体制的绩效与政治体制的基本格局有着密切的关系，如果政治体制不能有效地保证健全的政治责任制度，不能使政府保持一定的政治权威，那么公共行政就有政治失控的危险。在一个缺乏政治权威和政治责任的体制里，政府制定政策和执行政策的质量是不能得到制度保证的。因此，尽管政府机构改革的直接目标可以是改善行政绩效，但也要与政治体制改革结合起来。要让行政人员认识到行政工作所负有的政治责任，增强对政治的敏感性，保持对政策的自觉响应性，从而达到忠实地履行行政职责的目的。
值得指出的是，我国政府在借鉴西方新公共管理思想的某些有价值的见解和做法的同时，也要注意结合本国的国情。因为西方发达国家的公共行政管理体制经过100多年的发展，已经形成了一整套完善的法制和规章，因而以新公共管理作为改革的指导思想是符合其发展趋势的。我国是发展中国家，同时也是经济体制从计划经济向市场经济转轨的国家。市场经济建设虽起步时间不长，却已获得了经济高速增长，人民生活水平不断提高等举世公认的成就。随着全球一体化的发展趋势，如何进一步发挥政府在完善我国社会主义市场经济建设中的作用，政府如何运用市场的方法来管理公共事务，提高公共行政服务的质量和效率，实现公共行政管理的现代化，这是摆在我们面前的现实而又紧迫的问题。而以市场化为导向的西方国家公共行政管理改革的理论与实践，可以为我国的公共行政管理改革提供一定的经验，起到一定的借鉴作用。我们所处的时代与国际背景，使我们倍感经济全球化带来的竞争压力，倍感信息社会对政府管理提出的高要求压力。因此，要借鉴西方发达国家成功的公共管理经验，合理吸收具有企业家精神的政府思想的精华，如把竞争机制引入政府公共管理领域，在管理中注重结果而不是投入，放松规制，实行分权管理、公众参与式…… 管理，发扬公务人员的探索与创新精神等，从而提高我国政府的行政效率与管理水平。笔者觉得最大的意义在于，他告诉我们一种思路，虽然政府肯定无法完全脱离政治、脱离官僚，也必然无法完全像企业一样经营，但至少在政府管理的很多领域，企业精神是适用的，我们可以用企业家的精神来改革政府，更好的重塑我们的政府，使政府焕发出新的活力。
参考文献
1 戴维•奥斯本，特德•盖布勒.改革政府:企业精神如何改革着公营部门[M].上海：上海译文出版社，1996
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