作者： 关付安

（河南工程学院 河南 郑州 451191）摘 要 描述了我国自主创新能力的水平与现状，列示了激励企业成为创新主体、财政投入、税收优惠、金融支持、政府采购等十大方面的政策选择，从体制与机制创新、科研政策评估、科研过程与结果管理等方面开展了政策评价。
关键词 自主创新 科技政策 政策评价
当前，中国经济发展多元化，西部地区尚处于生产要素驱动阶段，中部地区进入投资驱动阶段，东部地区正由投资驱动阶段向创新驱动阶段转移。东部示范、中部启动、西部学习，日益依靠科技进步和创新推动社会创新发展是可行的，也是必然的趋势。
自主的含义是主要依靠自己的力量，甚至完全依靠自己的力量（目前还达不到）；创新能力是发现新的知识，具有原始技术产生能力，能集成技术，引进外部的先进技术为我所用并在此基础上消化吸收再创新。国家的创新能力在于建立以企业为主体，市场为导向，产学研相结合的技术创新体系。

目前，这一技术创新体系的创新能力体现在掌握一批事关国家竞争力的装备制造业和信息核心技术，农业科技实力能有效保证国家粮食供给与食品安全，能源开发、节能技术和清洁能源技术取得突破，重大疾病防治水平显著提高，国防科技满足武器装备自主更新需要以维护国家安全，信息、生物、材料和航天等领域的基础支撑研究取得重大进展。
1 中国科技创新能力现状
田志康、赵旭杰、童恒庆等人利用“欧洲创新记分牌”指标，提出了一种基于BP神经网络的国家创新能力评价方法，对中国的科技创新能力进行了比较和评价。计算表明，我国科技创新指数为0.2908，排在西班牙之后，在OECD国家中排名第22位，属于科技创新能力落后的国家。差距主要表现在：在创新驱动的人才储备方面，我国高级人才资源匮乏；R&D经费占GDP的比率比较低；中小企业的创新能力有待提高；产业科研投入不足，且支出结构不合理；知识产权方面与创新型国家差距最大。
上述的评价是静态的，还要用发展的眼光看问题，即国家创新发展水平及增长趋势，我国总体看还处在低水平。如果说这种评价还比较抽象的话，目前在研顶级技术课题中，美国658项世界第一，64项世界第二；日本13项世界第一，294项世界第二；欧盟分别为39项，361项；俄罗斯分别为5项，30项；南非分别为1项，0项。我国目前研究开发水平“领先”的专家认同度超过10%的技术主要在应用领域，而日本可较快实现技术突破的技术在基础领域、应用尖端部分。这就是说，总体的科技低水平需要科技政策的扶持。
2 科技政策选择
我国科技政策制定和选择涵盖10大方面，它们分别是扶持和激励企业成为创新主体、加大财政投入、利用税收激励、加强金融支持、利用政府采购手段、鼓励引进消进化吸收再创新、创造和保护知识产权、建设人才队伍、教育与科普、科技创新基地与平台建设等。
扶持和激励企业成为创新主体主要体现在国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006~2020）年的若干配套政策（国发）[2005]44号》，主要涵盖激励企业加大技术创新投入、完善企业技术创新体系、鼓励企业形成自主知识产权、激励与培养技术创新人才等。
财政投入重要文件有《公益性行业科研专项经费管理试行办法》财教[2006]219号、《中央级公益性科研院所基本科研业务费专项资金管理办法》（试行）[2006]288号、《国家高技术研究发展计划（863）计划专项经费管理办法》财教[2006]163号、《国家重点基础研究发展计划专项经费管理办法》财教[2006]159号、《国家科技支撑计划专项经费管理办法》财教[2006]160号。
税收激励体现在财政部、国税总局关于促进创业投资企业发展有关税收政策的通知（财税[2007]31号）、科技开发用品免征进口税收暂行规定》（2007年）、《科学研究和教学用品免征进口税收暂行规定》（2007年）、财政部、国家税务总局关于企业技术创新有关企业所得税收优惠政策的通知（财税[2006]88号）、财政部、国家税务总局关于纳税人向科技型中小企业技术创新基金捐赠有关所得税政策问题的通知（[2006]171号）、关于调整企业所得税工资支出税前扣除政策的通知（财税[2006]126号）、财政部、国家税务总局关于国家大学科技园有关税收政策问题的通知（财税[2007]120号）、财政部、国家税务总局关于科技企业孵化器有关税收政策问题的通知（财税[2007]121号）。
金融支持文件主要有：关于加强中小企业信用担保体系建设的意见（国办发[2006]90号）、科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法（财政[2007]128号）、关于进一步支持出口信用保险为高新技术企业提供服务的通知（财金[2006]118号）、支持国家重大科技项目的政策性金融政策的实施细则（银监发[2006]95号）、关于商业银行改善和加强对高新技术企业金融服务有关问题的通知（保监发[2006]129号）。
政府采购主要有：自主创新产品的认定管理办法（试行）（国科发计字[2006]539号）、自主创新产品政府采购预算管理办法 （财库[2007]29号）、自主创新产品政府采购评审办法（财库（2007）30号）、自主创新产品政府采购合同管理办法（财库[2007]31号）。
引进消进化吸收再创新主要体现在关于鼓励技术引进技术与创新、促进转变外贸增长方式若干意见（商服贸发[2006]13号）及中国鼓励引进技术目录、境外投资产业指导政策上。
创造和保护知识产权体现在关于提高知识产权信息利用和服务能力推进知识产权信息服务平台建设的若干意见（国科发政字[2006]562号）和我国信息产业拥有自主知识产权的关键技术和重要产品目录、科技计划支持重要技术标准研究与应用的实施细则上面。
人才队伍建设文件主要有：关于企业实行自主创新激励配制度的若干意见 （财企[2006]383号）、关于进一步加强引进海外优秀留学人才工作的若干意见（教外留[2007]8号）、关于建立海外高层次留学人才回国工作绿色通道的意见（国人部发[2007]26号）、科学研究事业单位贯彻《事业单位工作人员收入分配制度改革方案》的实施意见（国人部发[2007]100号）、《博士后工作十一五规划》（国人部发[2006]114号）、博士后工作管理规定》（国人部发[2006]149号）、高层次留学人才回国和海外科技专家来华工作进出境物品管理办法等。
教育与科普主要有：国家公派出国留学选派办法（教外留[2006]85号）、关于加强国家科普能力建设若干意见（国科发政字[2007]32号）、关于科研机构和大学向社会开放，开展科普活动的若干意见（国科发政字[2006]494号）。
建设科技创新基地与平台主要涵盖国务院办公厅关于转发发展改革委等部门国家自主创新能力建设“十一五”规划的通知 （国办发[2007]7号）、国家认定企业技术中心管理办法（发展改革委令第53号）、国家工程研究中心管理办法（发展改革委令第52号）、国家工程实验室管理办法（试行）（发展改革委令第54号）、关于建设国家工程实验室的指导意见（发改办高技[2006]1479号）、关于依托转制院所和大企业建设国家重点实验室的指导意见（国科发基字[2006]559号）、关于进一步推动科研基地和科研基础设施向企业及社会开放的若干意见（国科发基字[2006]558号）、关于促进国家高新技术产业开发区发展，增强自主创新能力的若干意见（国科发高字[2006]152号）及科技企业孵化器、大学科技园（高新技术创业服务中心）认定和管理办法等文件。
国办发[2007]7号明确，科学研究实验体系：为重大原始创新提供支撑；科技公共支撑体系：为科技创新提供物质保障；产业技术开发体系：提供产业关键和共性技术；企业技术创新体系：提升企业的技术创新能力；技术创新服务体系；为创新活动提供公共服务。在规划建设12项重大科技基础设施，组建30个左右国家科学中心和国家实验室，建设和完善300个左右国家重点实验室，实施知识创新工程和科技基础条件平台建设工程，建设和完善100个国家工程实验室，支持300家国家认定企业技术中心建设。
3 科技政策评价
我国的科技政策在国家中长期科学和技术发展纲要的指引下，我国已经形成了促进企业自主创新、塑造企业创新主体地位的税收优惠政策体系，在激励企业加大创新经费投入、吸引创新人才和企业创新设施建设方面初见成效，初步构建起比较完善的自主创新政策环境。但必须注意到，我国的科技政策是针对15年这一阶段的特定任务。即希望解决全社会创新总体投资的数量与质量问题、区域创新资源配置的结构不平衡问题；高成本导致资本外流，需要改变单一的税费优惠驱动力；创新体系建设中存在寻租空间，需要压缩甚至消除；需要解决技术人才的单向流动问题；需要提升企业研发机构的数量与能力；需要提高企业的创新管理水平——能力和层次；需要解决知识产权与产业发展——能力弱且不平衡的问题。
我国现有政策针对性比较强，但大都处于操作层面，这与我国现实的科技生产力水平和管理水平大致相适应。但长期看，我国的政策应具有前瞻性、方向性和根本性，主要应在以下方面多下功夫：
3.1 消除创新的体制、机制性障碍
体制解决谁来管、如何管、怎么管的问题。中央和地方政府靠投资引导，市场配置科技资源，充分尊重企业的主体创新地位，发挥大学的基础和生力军作用，充分发挥国家科研机构的骨干和引领作用，建设社会化、网络化的科技中介服务体系，加强先进适用技术推广应用。机制主要解决研究、开发、产业化管理系统的协同作用，避免研发有机过程、全过程的分割；消除科研立项与评价的准计划色彩，不致于科研开发与市场需求脱节，科技成果转化率低；以技术水平或产业化成果作为评价依据，一方面消除高校与研究院所的科研安逸环境依赖症，另一方面迅速使科技成果转化为生产力。
3.2 加强科技政策实施效果评估
多年来，我国习惯于对各项科技工作进行总结，而不习惯于规范化的评估。已有的科技评价机构重在评估研发项目，而缺乏政策实施效果的评估能力与经验。长期这样下去，就不易做到与时俱进，对既定的科技政策不失时机地进行调整。我国科技政策出多门，调整与综合尤其具有重要意义。
科技政策评估方面，美国的经验值得借鉴。美国联邦政府在将促进研究开发投资的税收优惠措施永久化之前，遵循这样的思路：实施税收优惠政策，国库减少收入比其激励出来的企业追加研发投资多，至少相等，政策方为有效。
联邦和地方政府往往以计划项目的形式进行引导性投资，这种投资对经济发展产生的影响如何估算？这种估算实际上是一种评估。它的意义在于依据评估调整投资强度与方向。美国国家标准与技术研究院在《政府研发的经济影响评估》采用的方法值得借鉴。
3.3 加强科技人才管理，提高科技人才的劳动生产率
科技创新一是要有钱，二是要有设备，三是要有人。这三者中人是最活跃也是最重要的因素。为了解决人才的问题，不惜重金，引进外国智力，但随之而来的是科技雇佣带来的“科技飞地”。即雇佣者充当领导人物，知识产权名义上为我所有，但实际上并不能掌握核心技术，不能进行技术应用。我国为了吸引海外人才回国服务，制定了不少优惠政策。海归派是人才，本土派也是人才，他们的使用、培养、待遇平衡又是摆在我们面前的新课题。这个问题必须解决好，否则吸引了海外人才，忽视了原有人才，造成人才浪费和不和谐。
科技创新靠人才，人才的创新过程和结果是可以管理的。科学技术研究过程和……结果虽有特殊性，但科技行为没有规律可循的不到5%，有规律可循的95%以上。科研管理完全可遵循九级技术就绪水平进行管理，它由NASA于1995提出，2002年被美国军事采办条例法律化。
由于管理不善，甚至可以说没有科研过程管理的概念，很多人在我国自己的研究所、大学是条虫，到了国外，甚至是到了跨国公司在中国设立的研发机构之后就变成了龙，这就是明证。对科研结果，我们要宽容失败，但不等于不计较失败。一笔巨额科研投资必须要设立预期研究成果指标，这是不能宽容的。达到了，为什么达到了，经验是什么，留给下次研究的教训是什么？达不到，为什么没有达到？过程管理是否严格？科研团队是否100%的努力？如果没有100%的严格管理、努力，谁来承担责任？这都是不能宽容的。
总之，我国的科技政策指导10~15年以后的科技发展是成功的。但随着时间推移，经济发展水平提高了，科技投入增加了，科技组织的复杂程度加大了，希望的科技产出也要求高了，管理更为复杂了，我国对已有科技政策做一总结和回眸，发现对未来的不适应，从而理清思路，寻求改进条款是十分必要的。
参考文献
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（转自：科技创业月刊） *基金项目：河南省2008年软科学研究项目《大学高新技术与科技园区及创新企业的联接》（项目编号：082400440310）。