新形势下公共财政体制改革的政策选择
耿军华
摘 要：当前我国公共财政体制存在的主要问题是：各级政府财政权力和公共事务责任不对称；相对于经济发展，公共服务明显失衡；预算管理体制不够完善；财政支出结构不尽合理；政府行为不规范，财政监督力度较为薄弱。对上述问题，我国应从强化公共财政意识、改善内部管理体制和建立外部监督机制等方面入手，为实现基本公共服务均等化提供制度保障。
关键词：公共财政体制； 政策选择
我国从1998年提出建立公共财政框架，到2003年党的十六届三中全会要求“健全公共财政体制”，再到党的十七大提出“完善公共财政体系”，建立与完善公共财政已成为党、政府和广大人民的共识。尤其是十七大以来，在新的历史条件下全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设成为时代主题，结合经济和社会发展的需要，公共财政体制改革逐步深入，公共财政的目标更加清晰，财政支出的公共性也更加突出。这些成绩的取得，为深化公共财政体制改革打下了坚实基础。
一、新形势下公共财政体制存在的问题
建设公共财政，实现基本公共服务均等化，既要增加投入，也要有体制保障。近年来，各级政府着眼于提高公共服务水平，大力推动财政资金向民生倾斜、向农村倾斜、向中西部倾斜，实际效果是好的。但我们也应清醒地看到，在财政体制上还存在一些值得注意的问题。
1.各级政府财政权力和公共事务责任不对称主要表现:一是事权划分不清。通常一件事中央和地方都有责任，但由于基本公共服务的职责划分不清晰，在具体实施时中央和地方相互推诿，就出现了服务真空，致使一些公共服务不到位，提供公共服务的效率有所下降。二是财权分配不均。目前中央依然集中了相当大的财政力量，基层政府由于缺乏主体税种，转移支付就成为其财力的重要来源。尽管转移支付对缩小地区财力差距发挥了重要作用，但是，中央转移支付的规则不明确，政策制定主观性强，个人决策权力大，存在着不规范、层次多、难以有效监督的问题，迫切需要进行改革和完善。
2.相对于经济发展，公共服务明显失衡一份收集了包括低收入国家、中下等收入国家、上中等收入国家和高收入国家等50个国家的统计数据显示，我国公共服务的实际提供量和理论上适度偏好的提供量之间存在着很大差距: 1978年这个差距是0.141个百分点， 2006年这个差距被拉大到3.118个百分点，政府责任实现的程度由1978年的87.5%下降到2006年的52.4%。
由此可见，我国公共服务提供的现实数量，远远低于依据各国客观经济数据所测算出的经验值。这种不断扩大的差值表明某种主观因素限制了公共服务和人民福利水平的提高，并且这种失责程度呈逐步扩大的趋势。民众的富裕或者贫困，取决于他们与政府之间的分配比例，如果一定时期内的社会财富是一个恒值，那么，政府占有的部分多了，人民占有的部分就必定会少，关系民生的基本公共服务就很容易被忽略，反之亦然。出现上述情况并不奇怪，这种在经济持续增长背景下出现的，以社会问题不断累积、凸显为特征的福利安排相对弱化和缺失的现象，正是我们所说的真正意义上的发展失衡。
3.预算管理体制不够完善
我国目前的预算制定比较粗略，不够细化，主要表现在以下几个方面: (1)预算科目划分不科学。我国现行预算科目体系的划分，在经济与功能分类上相互交叉，这导致核算口径与国际惯例不能衔接。
(2)财政收入时间和预算完成进度不匹配。财政部数据显示， 2009年1—11月，全国财政支出56235.97亿元，而据当年全国人大批准的财政部提交的预算报告，全国财政应完成支出76235亿元。这意味着在当年时间进度已完成91.7%后，当年财政支出的进度仅完成了73.8%。年底突击花钱似乎在所难免。根据预算支出和已完成支出间的差额，仅12月一个月，全国财政部门就要突击花掉2万亿元。(3)预算调整随意性大。从审议时间看，每年一次的全国人大会议的会期一般不长，而会议期间审议预算时间则更短，因此在较短的时间内全国人大难以深入地对政府预算进行细致、认真地审议修改，常常没有落到实处，就被通过了。在实际执行中，地方政府往往将已有的预算在部门间进行大幅度调整，人大常委会对政府的这种做法也只能被动地采取事后“追认”的监督形式，这冲击了预算的严肃性，影响了预算的约束力和权威性。
4.财政支出结构不尽合理
据《中国统计年鉴(2007)》提供的数据，我国政府的文教、科学、卫生以及社会保障等公共服务性支出由1978年的131.57亿增长为2006年的11787.76亿，增长了89倍，而维持政府自身运作的行政管理费，却由1978年的40.09亿猛增至2006年的5639.05亿，增长了近114倍。
5.政府行为不规范，财政监督力度较为薄弱
主要表现在: (1)监督方式单一且不规范，即专项性和突击性检查较多，日常监督较少;对公共收入检查较多，对公共支出监督较少。(2)财政内部监督较为薄弱。由于预算、执行、监督三项职权都由同一主体行使，预算编制、执行、监督各个环节中存在的问题往往难以被发现或容易被掩盖。(3)财政预算难以监管。大多数地方财政部门预算草案科目只列到“类”一级，没有“款”、“项”、“目”的具体内容，无法进行实质性审查，也无法审查这些支出能否带来相应的社会效益和经济效益，人大对预算的审批只能是对收支总额的审批。
二、推进公共财政体制改革的政策选择
十七大报告明确提出，要进一步推进财税体制改革。本文认为应从以下几个方面入手:
1.进一步树立公共财政意识，明确政府财政职能
市场经济体制下政府的一个重要职能是提供“公共物品”，包括国防、基础设施建设、文化、科技、教育、公共卫生、环保等。但这些只包括了公共物品的实体层次，实际上，市场经济作为有利于经济发展的最基本的经济制度，其制度基础是经济决策自由、个人权利、政法环境和法律制度。因此，保护产权、为市场经济的运作提供必要的制度框架，这也是市场经济条件下政府应提供的一种能为全体公民享有的“公共产品”。政府必须保护产权和维护市场秩序，协调社会各利益集团之间以及个人之间的利益关系，对社会各主体合法权益给予应有的保障。
2.完善内部管理制度建设
第一，从实际出发，以提高效率为中心，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制。现在需要进一步划分清楚的是那些与群众利益最密切、群众最希望解决的基本公共服务问题，如上学、看病、住房、养老问题，以及吃上放心菜、喝上干净水、呼吸上清洁空气的问题。把这些问题的事权和责任先理清，然后依据效率的原则，明晰哪一级政府为主要负责者，明确支出责任，逐步推进改革。对于健全中央和地方财力与事权相匹配的体制问题，当前在维护主体税种不变的格局下，对事权安排与财力配置进行适应性调整是较好的选择。分税制改革增强了中央宏观调控能力，这个成绩来之不易。如果简单按照事权划分，重新调整主体税种的分配，不仅时机不成熟，而且可能会出现主体税种，造成市场秩序混乱。从调整支出入手，着眼于提高政府基本公共服务的效率，把财力和责任都下放给有比较优势的地方主要是县级政府的作法，是比较稳妥的。
第二，改革和完善转移支付制度。党的十七大报告明确提出要加大一般性转移支付。应从以下几个方面推进改革:一是优化转移支付结构，逐步加大一般性转移支付;二是要提高透明度，使转移支付做到公正、公开、透明，转移支付所设置的因素、设置的权重都能够向全社会公布;三是转移支付要考虑主体功能区，要考虑能够保证生态环境保护地区的基本支出，建立转移支付评价体系，使转移支付资金真正发挥效益;四是要理顺省以下各级政府间的财政关系，建立省以下的转移支付制度，逐步建立向基层倾斜的机制，促进公共服务均等化。
第三，推动预算制度改革，加强预算管理。主要是部门预算改革，目前部门预算、国库集中支付、收支两条线、政府采购等制度已基本形成，还需要建立一套项目评估制度和项目库制度，实现部门预算管理的科学化。
第四，进一步调整优化财政支出结构。按照“五个统筹”以及构建和谐社会、建设创新型国家和节约型社会的要求，财政支出要有保有压，要进一步减少直至退出对一般性、竞争性领域的直接投入，严格控制行政管理费等一般性开支，着力加强对经济社会发展薄弱环节的投入，向“三农”倾斜，向教科文和社保等社会事业倾斜，向生态建设和环境保护倾斜，向中西部地区倾斜。加大对重点支出项目的保障力度，特别是大力支持投资、金融、国有企业、行政管理、文化领域等方面的体制改革，促进社会主义市场经济体制的完善。
3.推进外部监督体系的建立
加快建立绩效评价体系，完善对财政资金使用的监督。公共服务既有数量的问题，又有质量的问题，要引入绩效评价体系，提高资金支出的效率。此外，推进公共财政体制改革，不能单靠政府内部的力量，还应当在外围寻找推动力，这种外围推动力，包括人大、政协等机构的推促、民意代表的监督以及程序上的保障，甚至可以建立一个利益中立的专门机构来推动公共财政体制改革。
参考文献:
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