财政分权体制下的环境治理研究

叶倩瑜

中国粗放的经济增长模式已经面临环境资源瓶颈。作为代表公共利益行使公共职责的政府理应承担起环境治理的重担。但是，政府在环境治理这一议题上却面临一个内在“惰性”。本文试图在财政分权的体制下通过分析政府行为来找出环境治理的可行路径。
一、引言
经济的高速增长带来的是环境污染的日益加深，放眼全球发达经济体的发展历程，无不呈现出一条“先污染后治理”的变化路径。对于这样一条变化途径最生动的刻画当属于Grossman 和 Krueger 在 1991年经过实证检验得到的环境库兹涅茨曲线（EnvironmentalKuznets Curve, EKC）。EKC 一经提出，就引来了国内诸多学者的热烈讨论，大量的文献通过不同地区、不同时间、不同环境质量变量来验证该曲线在我国的成立与否，得到的结果当然也存在诸多争论，但所有的结果几乎无不强调中国环境问题的严峻性以及政府行为的过失，这种没在有诸多现实约束条件下的批判以及政策建言固然痛快淋漓，但是它们却忽视了激励机制所在，在政策上缺乏建设性，在措施上缺乏针对性，在经济逻辑上也是不完整的。不管经济发展与环境质量之间存在多么微妙或是直接的关系，一个优良的环境质量供给仍是政府职责的本质所在，可是当代政府作为一个公共选择的结果需要处理、顾及好多方关系，特别是在不同的时代背景之下，政府面临的选择存在极大的差异。即使政府能够厘清经济发展与环境保护两者之间的先后顺序，在现实中，仍然有一个不容忽视的问题，那就是由政府层级导致的各级政府步调是否一致的问题。中央政府的政策信号能否顺利传导至地方政府？地方政府当前面临的政治激励能否促使它们将政策的着力点放在环境保护的层面？全国各省区的地方政府选择又会否一致？对这些问题的回答有利于在中国当前的政治经济背景下提出环境治理的可行建议，鉴于财政分权体制下释放出的高能激励效用，本文将在财政分权这一框架下分析财政激励是如何通过改变政府行为来对我国的环境质量变化施加影响的。
二、财政分权与中国的环境问题
（一） 分权体制下的地方政府激励效应（fiscal incentives）分析财政分权改革能否带来“高能激励”一直存在争论，中国和俄罗斯的经济改革之所以形成巨大的差异究其本质原因是不同的经济结构，中国 M 型的经济结构较俄罗斯 U 型的经济结构更能有效地为中央政府提供地方政府进行标尺竞争（yardstick competition）的有效信息。所以，中央政府很巧妙地利用了激励机制这一经济发展的主题。而具体的激励措施主要包括中央政府根据各地经济增长绩效进行考核、依据扭曲的转移支付制度对各地区进行税收增量返还，其传递的政策意图十分明显，即财政收入和经济增长的速度越快，获得的增量返还也就越多，这就是我们常说的 GDP 增长激励机制。从微观的角度进一步分析，一个庞大而复杂的政府其实是由许多公职人员组成，而他们同样也符合“理性经济人”的假设，政府官员追求自身利益的本能也在所难免。特别是处于当今经济转轨的时期，制度缺陷以及示范效应会给许多地方官员强烈的激励，通过运用手中的权利进而在合法但不合理的行动框架下不顾环境承载力来盲目追求经济的高速增长。说得夸张一点，中国经济的迅猛发展，既不依靠中央政府投资推动，也非依赖企业主体的需求拉动，而是由地方在分权中形成的强大经济扩张冲动而实现的。
上文是从经济的角度来分析财政分权的激励效应，如果考虑政治因素将会使该问题变得更加清晰。中国经济分权的背景是政治集权，中央政府对地方政府具有绝对权威。我国的政治体制决定了地方政府“唯上不唯下”，虽说地方政府是民选的政府，但官员的任免权被牢牢掌控在中央政府手上，所以官员的晋升激励使得地方政府有着极强的政治动力来促进经济快速发展，但同时也使得环境污染这一问题被忽略。
（二）政府行为对环境质量的影响分析
1.中央政府和地方政府行为的异同传统的财政分权理论基于公共品最优效率的供给将类似市场化的竞争机制引入政府治理体系。由于各公共品非竞争性与非排他性的强度存在差异，为了有效率地提供多层次不同类型的公共品就出现了中央政府和地方政府的分工。与此同时，在地方政府这一维度，基于西方社会“以足投票”与“用手投票”机制比较健全的前提条件，地方政府之间在吸引居民流入时也存在不同程度的竞争。所以，在传统的财政分权视角下，政府并非一个单一抽象体，它具有纵向和横向之间的划分。特别是在中国这样一个幅员辽阔、地方异质性较强的国家里，中央政府和地方政府行为之间是复杂且具有深刻联系的，进而在处理经济发展与环境保护这一矛盾体中就存在可深入分析之处。
中央政府和地方政府的行为在不同的经济发展阶段是存在差异的⑤。在当前的经济政治体制背景之下，两者之间偏好的差异性大于一致性。GDP 增长率至少在目前似乎是没有退出政府施政纲要的可能的。在分权的体制下，不管是出于改善本辖区居民生活水平的要求还是出于官员晋升的需要，地方政府在每一有限的任期内都会加大那些能在短时间产生经济效益的投资，即地方政府在某种程度上是短视的、急功近利的。但是中央政府由于其行使的职责不同，它更加注重全国范围内经济与社会发展的均衡，不仅如此，中央政府的行为受到更多、更加透明的监督，考虑到多方利益的博弈，它会更加注重环境质量的改善，因此中央政府更具远见性和大局观。另外一方面，地方政府在对待中央政府的态度上具有双重性，它既在经济上抗衡又在政治上服从。所以在对待环境问题上，它既存在发展经济的内生动力，又受到保护环境的外在束缚，最终呈现出来的表象就有可能是纷繁复杂难以判断的。
但是，随着经济的发展，地方政府和中央政府的行为偏好有趋于一致的可能。假设在整个经济系统中，地方政府的财政支出方向只有经济发展和环境保护两个领域，那么初始状态下，地方政府生产可能性曲线与社会偏好无差异曲线的交点为 a，从而，该地区可以得到一个 J1 的发展经济的财政投入和H1 的发展环境的财政投入。经济发展到一定阶段后，整个社会的产出随之增加，用于发展经济或保护环境的财政投入也会增加。在图1 中表现出来的便是生产可能性曲线的外扩，与此同时，社会对于环境保护的偏好日渐加强，相应的无差异曲线也将向上移动，这时，两条曲线在 b 点相交。我们可以看到，地方政府将逐渐减少发展经济的财政投入转而加大对环境保护的财政投入图 1 地方政府对经济发展和环境保护之间的偏好变化从以上的分析中我们可以看到，一味强调地方政府在环境保护方面的失职是有失公允的，财政分权体制既然给予了地方政府经济发展的动力，那么就必须理智地面对政府在经济发展与环境保护之间做出的权衡选择。问题的关键在于分权体制下如何恰当运用政府激励。
2.造成环境质量恶化的地方政府行为分析纵然从经济发展与环境保护这一矛盾体中分析环境质量退化的原因能为政府特别是地方政府找到一些放松环境监管的说辞，但是我们仍然不得不承认分权体制下政府行为对环境质量恶化所造成的影响。
首先，地方政府为经济增长展开的破坏性竞争会对环境治理恶化造成极大影响。市场的不完备以及再分配性政策的存在是导致恶性竞争出现的根源。一旦恶性竞争出现，地方政府将充当经济主体，通过降低本地区的环境质量标准、放松环境管制以及对企业项目的环境评价准入制度来吸引资本要素的进入。在此，有必要提到地方政府对 FDI 的竞争。由于吸引 FDI 的即期成本较低，各经济禀赋相当的地方政府作为同质竞争者的恶性竞争行为会逐渐压低引资优惠的边际效用，而地方政府将进一步放松管制、加大引资力度⑥。在这种情况下，个体理性导致群体的非理性，地方政府竞争陷入了囚徒困境的最差解。之所以要在此提到地方政府对 FDI 的恶性竞争是因为“污染者天堂”这一假说的合理性。该假说认为，由于不同国家的环境标准不同，那些环境标准较低的国家，企业承受的环境成本较低。这种成本的差异会吸引环境敏感性的跨国企业，将具有高污染性质的产品转移到环境保护程度较低的不发达国家。此外，环境保护具有正的外部性也是导致分权体制下地方政府不作为的一个重要因素。中央政府和其他地方政府推出的减排措施不仅能改善当地的福利，或许也能提高其他省份的环境质量，由于确定这种受益范围在技术上不可行，所以各地方政府都在期待获得“免费乘车”的环保服务。再者，环境污染物质的扩散性以及沉积性使得各地方政府环境保护的责任难以得到明确的界定，即使能够确定，较轻的惩罚措施使得环境部门执法效力大打折扣。
三、实证分析
（一）数据的选择与来源
衡量一国的环境质量有多种数据指标，其中包括工业废水排放量、工业废气排放量、工业固体废物产生量以及城市空气质量指标等多种选择，基于数据的可取得性，本文选取人均工业废水排放量作为衡量环境质量水平的指标。对于财政分权度的选择学界并无固定标准，使用较多的是两类指标，一种是采用地方政府的财政支出份额来刻画，另一种是采用自由收入的边际或平均增量，本文选择地方预算内人均财政支出与地方预算内财政支出和中央预算内财政支出之和的比重来刻画财政分权度。即 fisdec=local exp（/localexp+central exp）。这个指标能较好地剔除人口规模对各地财政支出水平的影响。同时，基于上文对 FDI 影响环境质量的分析，本文选取外商直接投资额作为一个变量，且外商直接投资额均通过当年人民币对美元汇率的中间价进行换算。此外，基于数据的可获得性本文采用的年跨度为 1992-2007。本文所选取的人口、中央和地方的预算内财政支出、工业废水排放量这三类指标均来自历年中国统计年鉴，而外商直接投资额1992-2004 年度的数据来自历年的中国对外贸易经济年鉴，2005-2006 年的部分省市数据根据各省历年的统计公报计算得出。另外，由于 1997 年重庆直辖市的设立，考虑到数据的完整性和联系性，本文将重庆市历年数据并入四川。
（二）初始模型的建立与检验
首先，不妨建立以下最简单直观的模型，Enit 表示第 i 个省份在第 t 年的环境质量，其中 Enit 用各省的人均工业废水排放量来表示，fisdecit 和 fdiit 分别表示各省份在第 t 年的财政分权程度和外商直接投资额，uit 表示的是模型中的随机扰动项。
Enit=β1fisdecit+β2fdiit+uit （1）
利用 Eviews 软件，采取混合模型的回归办法得到如下结果：
从上表的回归结果中大致可以认为，虽然该式具有较高的可绝系数，DW 值也能基本上通过检验，但是财政分权度却与环境污染之间呈现出了显著的负向关系，即分权程度越高环境污染越小，这显然与前文的分析存在较大出入，并且该变量的 T 统计值是不显著的，初步推断，模型的设立存在偏差，必须对模型进行扩展与修正。
（三）对初始模型的扩展与检验
在扩展模型中，考虑到由于不同时期工业废水的排放量存在一定的联系，当期的排放量会受到上期排放量的影响，并且从环境的角度考虑，环境污染也具有一定的连续性，所以我们在模型中添加一个环境变量的滞后项。另外，既然预期的财政分权度与环境质量之间的关系在线性假设的描述下不能通过 T检验，那么，不妨尝试添加一个财政分权度的平方项来观察财政分权度与环境质量之间是否存在非线性关系。建立模型具体如下：（简略）
在具体的模型选择中，我们将在混合模型与个体固定效应模型中进行选择，并且利用 F 检验来确定何种模型将会是最优选择，同样采用 Eviews 进行回归得到如下结果：通过上表两种回归方法，我们得到不混合模型下和个体固定效应回归模型下的残差平方和分别为 2300.379 与 2050.841，经计算得到 F 统计量的值为 1.62, 小于显著性水平为0.01，分子和分母自由度分别为 29 和 419 时的 F 统计值，F0.01（29，419）=1.70，所以我们接受原假设选择采用混合模型的回归方法。从结果中可以看到，在 0.05 的显著性水平下各变量都能顺利通过 t 检验，并且 dw 值控制在 2 左右，方程基本不存在序列相关的现象。根据以上回归结果我们可以认为，以工业废水排放量表示的环境污染具有一定程度的连续性，在环境阈值一定的情况下，每一份污染增量对环境质量造成的损害是递增的。同时，外商直接投资也是诱发环境质量退化的不可忽视的因素。FDI 的引入在对地方经济增长起到巨大作用的同时也将本属于国外的污染转入了中国境内。相对重要的发现是，回归结果暗示了财政分权度对环境质量退化的影响可能存在类似环境库兹涅茨曲线的那种倒 U 关系，我们可以通过对下式 fisdec （简略）求导得到一个最优的分权度，这对于在财政分权的视角下如何看待环境质量恶化提供了一个新的视角：当 fisdec<1.12 时分权程度的提高会对环境质量退化产生影响,但是随着财政分权程度的进一步提高，地方政府可支配财力的上升会导致政府偏好逐渐发生变化，当 fisdec>1.12 时，在财政分权体制下政府会加大对环境政治的投入从而使得环境质量得到提高。
四、结论与政策建议
本文通过实证检验得到了财政分权度与环境保护之间存在的倒 U 形关系，虽然其表现形式类似于环境库兹涅茨曲线（EKC），但其代表的含义是与之有别的。环境库兹涅茨曲线刻画的是经济系统与环境系统两者之间的一个自发过程，不管它是否存在，它是对环境质量变化在经济发展历程中的一个形象刻画，其侧重点并非强调政府在环境保护领域所必须具备的主观能动性。甚至在某种程度上它具有消极意义，因为它暗示环境质量的改善是随经济增长的一个自发过程，沿着这个逻辑我们也许能推出的结论是政府应该致力于继续发展经济，通过经济的发展来改善环境。显然，这不符合当前脆弱的环境承载力，更不符合目前我国政府对待环境治理的态度。
利用分权程度来研究其与环境质量之间的关系能够较好地把政府行为这一内生变量考虑在内。因为政府有能力并且有责任来提供一个优良的环境质量，而财政分权度恰是影响政府行为的一个关键性因素。只有在透彻分析不同经济背景与政治背景下的政府行为的基础上所提出的政策建议才会更具说服力。因此，以下三个方面是在财政分权的体制下治理环境所必须解决好的问题。其一，地方政府行为仍需进一步得到规范，提高财政预算透明度、加强人大监督都将使政府行为更加透明。而完善地方官员的政绩考核体系，适度硬化环境治理的目标将激励地方政府官员的环境保护动机。其二，鉴于财政分权度是由地方人均可支配财力决定，妥善改进政府的转移支付制度，对经济落后地区给予相应的财政支持将有力遏制经济落后地区盲目引资、不顾环境承载力来发展经济的冲动。其三，建立居民利益诉求机制，逐步完善我国的“以足投票”和“用手投票”机制，通过居民的流动以及舆论压力来有效控制地方政府行为，争取做到地方政府“既唯上也唯下”，使之处理好本地区经济发展、环境保护以及人民利益需求三者之间的关系。
 

参考文献:

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[5]丁菊红《政府偏好、公共品供给与转型中的财政分权》经济研究，2008，（7）
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