论和谐公共财政体制的实现路径

刘娥英 黄库楼 何春梅

摘 要：政府的和谐公共财政是加快建设中国特色社会主义的重要保障，必须深化改革，加强对公共财政监督管理和绩效反映，探索构建和谐公共财政体制的路径。
关键词 ：  和谐公共财政 内在联系 实现路径
中共十六届四中全会，提出构建社会主义和谐社会的任务。构建社会主义和谐社会任务的提出，反映了中国共产党对中国特色社会主义事业发展规律的新认识，也反映了党对执政规律、执政能力、执政方略、执政方式的新认识，为实现社会主义现代化提供了新的重要思想指导。我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。构建社会主义和谐社会，必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持社会主义的基本制度，坚持走中国特色社会主义道路；树立和落实科学发展观，促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设与和谐社会建设全面发展；以人为本，在经济发展的基础上不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，促进人的全面发展；尊重人民群众的创造精神，通过深化改革、创新体制，调动一切积极因素，激发全社会的创造活力；注重社会公平，正确反映和兼顾不同方面群众的利益，正确处理人民内部矛盾和其他社会矛盾，妥善协调各方面的利益关系；正确处理改革发展稳定的关系，使它们相互协调相互促进，确保社会政治稳定。
1、公共财政与和谐社会的内在联系
和谐社会对公共财政体制提出了要求，即公共财政以实现社会主义和谐社会为目标，公共财政是与市场经济体制相联系的财政管理体制，是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，其主要特点是公共性，市场经济无法解决或解决不好的，属于社会公共领域的事项，公共财政原则上必须介入。公共财政的这些特征决定了公共财政所追求实现的是社会整体，全面的发展；是以促进经济发展，社会发展和人的全面发展的统一，实现社会主义和谐社会为目标。公共财政支持并保障和谐社会顺利构建。物质文明是构建社会主义和谐社会的基础，这就需要公共财政随着我国社会主义市场经济体制的不断完善而不断调整财政支出结构，加强宏观调控，实现经济快速发展。我国改革开放以来，较短的时间里社会各领域发生巨大变化，却未必符合和谐的要求。伴随着快速的发展，出现了不少影响社会和谐的矛盾和问题，诸教育问题、社会保障问题、城乡和区域发展失衡、环境污染严重等。要解决这些不和谐因素，必须依靠政府通过大幅度增加政府保障、教育等重点支出。因此，构建社会和谐社会需要强大的财力作保障。
2 、我国当前公共财政体制中的不和谐因素
近年来，我国公共财政支出公共化日益明显，主要存在着以下几个方面的不和谐因素。
（1）财政在公共服务领域“缺位”问题突出，生产建设型财政向公共服务型财政的转轨进程缓慢。①财政对教育的投资不足。从整体的教育支出比例来看，我国财政用于具有纯公共产品性质的义务教育的支出，一直处于一个较低的水平。长期以来，我国各级各类学校教育经费总投入中，义务教育经费占教育总投入的比例始终低于60%，这一比重明显低于国际水平。②政府财政在公共卫生提供上责任缺失，致使我国公共卫生资源配置不均等。目前我国医疗卫生总支出占世界卫生总支出的比重为3％，公共卫生资源在城乡之间的配置严重不平衡。新华社2002年公布的数据表明，目前占我国总人口近2／3的农村人口，仅享用不到1／3的医疗卫生保健服务。城乡居民在享用公共卫生服务这一基本公共产品时很不平等。③财政对社会保障投资不足，社会保障覆盖面不广。我国财政社会保障支出的总量水平较低，2006年，我国财政的社会保障补助支出为2123.9亿元，仅占当年财政总支出的5.3％左右，远不及行政管理支出所占比重(8.3％)，而且二者之间的绝对差额量呈上升趋势，我国财政的社会保障支出结构不合理。财政的社会保障支出深深地打上了二元结构的烙印，城镇社会保障支出越来越高，农村社会保障支出总量偏少且增长缓慢。
（2）财政对公共服务领域的投资在地区间、城乡间不均等，造成地区间、城乡间基本公共服务差距过大。①公共财政资源向中西部、尤其是西部地区投入不足，造成东西部地区间基本公共服务水平差距过大，且有扩大趋势。基础教育的发展主要依靠政府投入，西部地区的教育经费严重不足。2005年，西部l2省市区的人均教育经费(地方财政支出部分)为250.3元，而东部1l省市的人均教育经费为388.3元，西部仅相当于东部平均水平的64.5％。②公共财政资源更多地投向城市，造成城乡公共服务差距过大，农民的公共需求难以得到满足。首先，政府财政支出结构不合理，对农业和农村投入不足。政府公共投入中，国家财政用于农业的支出占财政总支出的比重不断下降。2005年整个公共财政支出3.16万亿元，但其中用于农业、农村、农民的支出只占8％。另外，2005年，我国财政农村社会保障支出总额为125.38亿元，仅占社会保障总支出的3.39％。其次，教育经费投入在城乡间比例失衡。长期以来，国家教育经费投入明显向城镇倾斜，农村学校的师生比、学生人均经费、升学率等都与城市相差甚远。第三，公共财政在农村医疗、社会保障等方面的投入相比城市则更少。以公共卫生支出为例，目前我国公共卫生支出明显偏重于城市，公共卫生领域资源分布不公平，城乡差别大，城市占总卫生资源的80％，而农村仅占20％。
（3）基层政府财政的财力与事权不统一，造成其提供基本公共服务的能力不足。当前我国财税体制中事权划分不清、财力与事权不相匹配的主要表现在以下几个方面：①政府事权范围与市场作用范围界定不清。我国政府事权界定存在着一定程度上的“内外不清”问题，市场与政府职能的界定不明确，政府“越位”与“缺位”并存。政府承担了不少应该由市场去做的事情，财政尚未退出盈利性领域，继续实行企业亏损补贴和价格补贴等。②各级政府之间的职责划分不清、不规范，即事权不清。在此情况下，各级政府间事权层层下放，而财权和财力却层层上收。目前基本公共服务的事权主要由县乡基层财政来承担，义务教育、公共卫生、社会保障和福利救济等支出也大都由基层财政负担。从财权和财力来看，基层政府没有税收立法权，没有举债权，也没有独立的主体税种，收入主要依靠共享税，使其掌控的收入极其有限。
3、构建和谐公共财政体制的主要途径
（1）优化财政投资结构，推进基本公共服务均等化。①调整财政支出结构，进一步减少直至退出对竞争性领域的直接投入，大幅度增加对公共服务领域的直接投入。国家财政对竞争性领域的投资要逐步退出。按照市场经济的要求，财政投资的基本政策取向是有所为有所不为。当前及今后一个时期的财政投资要退出一般竞争性领域，而对于支柱产业与基础产业等重点竞争性领域，政府及政府投资还不能过早地退出，应当采取扶植政策，促进产业结构和技术结构的升级，大幅度增加财政在公共服务领域的支出。首先，提高各级政府财政支出中教育支出的比重，尤其要增加义务教育支出。其次，加快完善“公共卫生保障体系”，增加财政对公共卫生体系建设投入，逐步建立公共卫生经费保障机制，提高重大疾病预防控制能力，加大对城市社区卫生服务体系建设投入，全面实施新型农村合作医疗制度，推进城镇居民基本医疗保险试点，加大城乡医疗救助力度。第三，加大社会保障支出，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。②调整公共财政投资重点，努力缩小地区间、城乡间公共服务差距。政府的公共政策和财政投入应向西部地区倾斜，在更大程度上帮助欠发达地区解决基本公共服务均等化问题，加大中央财政向西部地区转移支付力度，提高具有扶贫济困性质的一般转移支付的规模和比例。缩小城乡公共服务水平差距。政府的公共政策和财政投入应向农村特别是西部农村倾斜，在国家财力有限的前提下，可分阶段、分区域地逐步解决农村公共服务落后问题。
（2）构建和谐的省以下财政体制。①在财政公共化改革和体制改革双重推动下的省以下财政体制改革，必将引导和启迪自下而上财政体制改革，建立和不断规范非政府公共组织，支持其发展，充分发挥和相信其对公共产品与服务的供给和监督作用，使其成为真正独立的群众自治组织，形成一个追求公共利益为根本的民主、高效的基层财政体制，实现以基层民主建设推动基层财政体制改革的新型改革模式，这是与“以人为本”和建设民主法治的“和谐社会”目标相一致的。②科学的省以下财政体制改革，在省以下各级政府合理的事权、财力划分基础上，有利于实现省级政府的中观调控，以及县域经济的发展和财力保障。通过合理的省内财政转移支付，使省内各地区之间财力趋于横向均衡，在教育、医疗、卫生、公共安全、社会保障等公共事业的投入上，实现省内公共产品与服务供给的均等化，促进社会公平正义目标的实现。③明确省以下各级政府的事权划分，使各级财政能够真正实现其内在职能，调整并稳定经济社会发展，为社会提供宽覆盖、高质量、及时、充足的公共产品与服务，真正实现财政的公共化和服务型政府的建设。最大限度的避免由于各级政府在公共产品与服务供给中的推诿、扯皮，甚至不作为，而造成公共资源浪费，公共产品与服务供给真空，公共利益无法得到有效保护等不和谐现象的出现。④充满活力的和谐社会构建，意在强调公平正义为主体的和谐理念，同时体现经济社会发展的效率需求。公平与效率的兼顾既是和谐社会的内在要求，也是财政体制改革的指导思想，而省以下财政体制改革无疑是今后财政体制创新和提高财政运行效率的主要内容。合理的省以下财政体制安排，有利于做大地方经济蛋糕，促进市县经济自主发展，繁荣地方经济，使地方经济发展充满活力。