| 论高等教育行政程序的教育价值 |
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摘要：高等教育行政，是国家行政权在高等教育行政管理中的具体体现和有效延伸。正当的高等教育行政程序，不仅能进一步提高高校管理的效率，降低管理成本，促使高校管理工作科学化、法治化、规范化，而且作为隐性德育资源，极具教育、引导、激励、尊重学生的价值，对维护大学生的受教育权，促进他们全面发展有着积极地影响，这对进一步规范高校教育管理行为也很有启发意义。
关键词：行政程序；高等教育；程序正当；教育价值
引言
高等教育行政，是国家行政权在高等教育行政管理领域中的具体体现和有效延伸。二十世纪以来，行政法的发展呈现出行政程序法大量出现并进而法典化趋势，程序制度的迅速崛起并日渐严密已成为现代行政法重要特征之一，行政过程不仅受到实体法规范的调整，还受到系统、严密的程序规范调控，而且后者在行政法中占有日益重要的地位，以致于有学者称“行政法主要就是程序法”。这一理念在高等教育行政领域中的援用引申，就提出了高等教育行政程序法治化的问题。所以，树立何种教育管理理念，如何协调好依法治校与维护学生的合法权益的关系，又怎样有效发挥高等教育行政程序育人功能与促进学生全面发展，应是高等教育管理者们积极关注的课题。
一、教育行政的一般理论
1.行政法学视野中高校与学生之间的关系。
厘清高校与学生之间的关系是探讨高等教育行政性质及特征的逻辑前提。关于高校与学生之间的关系是什么，可谓见仁见智，未成通说。一般学界普遍认为，高校与学生之间是具有特别权力因素的公法关系，主要由教育行政法律、法规、规章等规范性文件来调整。从高校是一种教育机构，学生是受教育者的角度来看，高校与学生之间是提供教育服务与接受教育服务的关系，我国法律对于高校和学生在教育活动中的权利义务都分别作出了规定。从高校是一种组织系统、学生是其组织成员的权利义务和地位区别来看，高校与学生又是管理与被管理的关系。即高校与学生的关系一般由高校的章程和规则加以规范，教育法律规范规定学生在校学习期间，应严格遵守学校的各项管理规章制度，若有违背，学生就要承担不利后果。由此看来，高校与学生之间的关系，既不是普通的民事关系，也不是一般的行政关系，而是具有特别权力因素的公法关系。学界普遍认为，隶属型行政法律关系，即法律关系主体双方的法律地位不平等性是其最主要的特点。即使在高校与学生的平权型法律关系中，仍然不同于普通的民事关系，学生依然承担认可和服从学校管束的义务。笔者赞同这一观点。在这种法律关系中，主体双方的权利义务不完全对等。高校作为履行特定职能的特定主体，依法享有在其特定职能范围内自主判断、自定规章、自主管理的特别权力。高校有权根据自行制定的规则，限制甚至剥夺学生的知情权、参与权、公正评价权等相关权利。所以，为了更好地保护学生的合法权益，适当约束和科学规范高校教育行政权，是推行依法治教、依法治校的题中应有之义。
2.高校教育管理行为的价值取向。
“以生为本”、“育人为先”应是高校对学生进行教育管理的基本价值取向。这里笔者所言的价值取向是指高校教育管理者对学生进行管理服务时所坚持的工作原则与服务理念，及在管理服务中对待学生的态度与情感是什么的问题。这一问题的提出，将是对高校管理能否做到育人、助人、爱护人的深刻考验。随着高校自主管理权的不断扩大，学生的权利受到不利影响和限制的情况时有发生，尤其是高校在行使自主管理权时与学生依法享有的权利相冲突而对簿公堂的现象屡见报端。这是因为在高校里人们一般习惯地认为，高校对学生的奖惩（包括依校规开除学生学籍）是高校当然的权力而无可厚非，人们不应该指责学校的行为，我们反而要经常检讨、反省学生的行为的合理性和恰当性。随着我国法治实践的发展，人们法律观念的更新，在行政法理论界已逐步摒弃特别权力关系排除司法审查与救济的传统观念，对原有的特别权力关系理论加以扬弃和改造，使之符合现代法治精神。然而到目前为止，我国的法律、法规，仍缺乏对特别权力关系内部相对人明确的司法救济制度、措施和途径。于是，由制度诉求与实践现状之间的鸿沟而引发的社会对依法治教普遍关注和讨论，已使我国高校与学生间的原有法律关系模式面临前所未有的挑战，亦给完善高校教育管理法律秩序提出了崭新的课题。
二、行政程序的功能简析
行政程序，是由行政机关作出行政行为的步骤、方式和时间、顺序构成的行为过程，步骤，是实现某一程序的若干必经阶段；方式，是实施行为的方法和形式，两者构成程序的空间表现形式。也正如有学者所言，“行政程序功能在一定意义上，也可以称为行政程序价值，即行政程序所体现的利益，是行政程序对行政机关和公众及当事人的权利保障。”[1](p198-199)根据行政法学理论通说，行政程序主要有以下三大功能。
1.提高行政效率。
“低成本、高效率”是经济管理学基本理论范畴，也是行政行为所追求的目标。行政程序在行政行为中是无处不在的，实体法不通过一定程序就不可能得以实现。“行政程序可以避免传统实体控权机制的僵硬、死板，用行政程序规范行政权的行使既可以不过于束缚政府行为的手脚，又可以防止政府实施行政行为的恣意、滥权。”[2](p5)可以说，程序法的作用，既能保护公民权益的程序法律化、制度化，又免去不必要的程序或简化繁琐的程序，从而大大提高行政效率。这一功能在高校管理中表现得也很明显，高考扩招带来的在校学生人数急剧膨胀，给本不是很宽裕的高等教育资源带来前所未有的压力和挑战，高校只有在保证教育公平的前提下，切实提高教育、教学管理的效率，才能克服各种困难和挑战，实现自身的健康、和谐与可持续发展。
2.制约规范公权力。
所谓制约作用，是指行政程序能够在程序上对行政机关起制约作用，防止其失职、越权和滥用职权，确保行政权在法律的轨道上运行。这正如孟德斯鸠所言，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[3](p154)高校教育管理也应如此，在实施教育管理时，要有明确的法律、法规、规章为依据，行使权力时要在法律法规所规定的权限范围内不越权、不滥权，防止教育管理行为的随意性和非规范化。
3.保护公民、法人和其他组织的合法权益。
保护好公民、法人或其他组织的合法权益，是设定行政程序的宗旨。公民、法人或其他组织的合法权益，不仅要靠行政实体法予以规定，还要靠程序法予以保障。在高校教育管理中，管理者手中掌握着大量的教育资源，具有行政优越性，学生所掌握的教育资源相对较少，无法与管理者对等，这种不对等性在教育活动中极易导致学生的权利受到校方侵害。教育行政程序的公开、公正、公平，将有助于缩减他们掌握教育信息的不对称性，弥补学生的弱势群体地位，维护学生的合法权益。
三、高等教育行政程序的育人价值
坚持并体现高等教育行政的程序正当、程序公平，是实现程序育人的重要保证。世界著名法学家埃德加·博登海默（Egar Bodenheimer）指出，“规范性制度的存在以及对规范性制度的严格遵守，乃是在社会中推行法治所必须依凭的一个不可缺的前提条件。”[4](p239)坚持正当的教育行政程序原则，通过正当程序控制高校教育管理过程，规范高校权力的运行秩序，使高校权力的运行符合法治的要求，以保证高校教育管理行为的合法性与高效性。在高校日常教育管理中，主要涉及告知程序、信息公开程序、听证程序等，笔者对这三个主要程序所体现出的教育价值及育人功能作一简要分析。
1.告知程序的教育价值。
告知程序，是指高校在实施教育管理行为的过程中，告诉学生相应教育行政行为的主要内容、理由和根据，学生参与相应行政行为的权利和途径，以及其对教育行政行为不服，而表示异议和寻求救济的途径、时限等一系列的步骤、次序。一个符合法定要件的教育行政行为虽是有效的行政行为，但要能产生积极效果，还要取决于学生对该行为的接受程度。告知程序的本质在于确保学生对教育行政行为的参与，只有通过学生对教育行政行为的充分参与、了解，才能提高学生对高校教育管理行为的接受程度。同时，行政参与通过充分的、平等的发言机会，疏导不满情绪和矛盾，避免学生采取激烈的手段来压抑对抗倾向，“且参加者的角色分担具有规则机制，可以强化参与人（学生）服从（高校）决定的义务感。”[5](p36)“（学生）参与也是程序公正的一项重要因素，如果人们（学生）被允许参与决定，人们（学生）就会觉得受到了比较公正的对待。”[6](p377)正如有学者指出的，“行政程序作为一种科学而严格的意思表示规则，至少能使行政主体作出错误意思表示的危险减少到最小限度，为行政主体作出准确的意思表示提供一种最大的可能性。”[7](p4)由此可见，公正、公开的告知程序，有利于学生权利、义务意识的重塑，引导学生正确行使自己的权利，积极履行应尽的义务，这也有利于增强高校教育行政行为的实效性，提高教育管理的效率。
2.信息公开程序的教育价值。
信息公开程序，是指有关与高校行使职权的一切信息，包括法律、法规、规章和高校具体管理部门的办公地点、办公方式等，通过一定途径、形式，让学生知晓所应遵循的步骤、次序。如果保障学生参与教育行政管理权利的实现，就必须以高校管理的信息公开为前提，就要为学生提供获取各种教育信息的便利条件，提高高校管理的透明度，防止高校权力的隐蔽性，从而减少因教育行政权力暗箱操作所产生的腐败现象。由此有利于形成公平竞争，平等保护的育人氛围，学生可在这样的氛围中，养成诚实守信、公平竞争、自由发展的良好品质，促进学生全面发展。如高校把参加各种科技竞赛的有关事宜，通过校园网、橱窗栏、电子公告牌等载体通告给学生等。
3.听证程序的教育价值。
听证程序，是指高校在制定影响学生合法权益的规章制度，以及作出处罚决定之前，由高校告知学生拟作出决定的主要内容、理由、主要依据及救济途径等，所应遵循的步骤、次序。听证程序的设定，确保校行政权的正确行使，防止偏私，消除学生与高校之间的争议、矛盾，因为“学生的知识、地位决定他们有强烈的自尊心，希望社会、他人尊重自己，满足自己的愿望，”[8](p138)通过双方当事人平心静气地发表意见和反馈意见的交流机制，使得学生的不满情绪得到及时的表达、发泄，避免使矛盾激化，有助于建立起民主合作式的和谐高校与学生关系。听证程序体现出高校对学生人格的尊重和对学生的理解，更大程度地保护学生的合法权益不受侵害，有利于形成民主、和谐的育人氛围。如高校对学生作出开除学籍的决定时，就应当组织听证会，充分听取学生的陈述、申辩等。
高校自主管理权的合法性，并不等于其具体管理行为的合法性。高校自主管理权能否得到公正、合理的行使，还必须有与之相适应的正当程序来保障。正当程序是法制理念中的重要内容，没有正当程序，受教育者在学校中的“机会平等”就难以实现，其合法的“请求权”、正当的“选择权”、合理的“知情权”，就难以在教育管理过程中得以实现，而且“事后救济权”也得不到保障，从而也就谈不上对学生的公正，体现不出高等教育的价值和宗旨。所以，在高校教育管理工作的每一个环节上，体现符合法治精神的教育行政程序，是育人功能发挥的重要路径。
四、程序正当的教育价值对改进高校教育管理的启示
1.高校教育管理规范化水平的表征。
高等教育行政的程序正当、程序和谐，促进高校自身教育管理水平的提升。高校教育管理工作的价值导向，过去主要是着眼于有效的规范和维护正常的教育、教学秩序，而对于如何“维护人的权益”重视不够，对教育行政程序育人功能的研究更是不足。伴随着我国的法治进程，高校管理的传统理念正在面临挑战。高校作为一个复杂的组织系统，教育管理不应是一味的强调无约束的强权管理和无规范的放任管理，在构建和谐社会的今天，依法治教、依法治校应是我们遵循的方向。在教育管理中，只有遵守教育法律法规，尊重教育、教学规律，切实维护好大学生的合法权益，高校才会和谐发展、科学发展、健康发展，才能为创建“平安校园、和谐校园、民主校园”营造良好氛围，提供制度支撑。
2.高校教育管理者育人理念的更新。
高校教育管理者依法治校的水平，在某种意义上，也体现在坚持教育行政程序正当的程度上。切实提高高校教育管理者的依法管理意识，抛弃在高校内部管理上的重人治、轻法治，重政策、轻法律，重实体、轻程序思维，做到有法必依、有章可循。因为“高校教师面对的是成人化的学生，民主的管理方式对高校教师的管理更为重要。”[8](p138)作为高校管理者，要转变过去管理主要依靠政策的思维，把法律当作高效管理的主要依据，坚持依法治校。在高校管理中，管理者只有解放了思想，才能抛弃在高校内部管理上的重人治、轻法治，重政策、轻法律重实体、轻程序思维，把法律和政策有机的结合起来。努力建设一支知法懂法的高素质管理队伍，提高管理水平。要经常组织高校管理人员学习法律知识，特别是要组织高校管理人员重点学习与高校管理有关的法律，培养法律意识，自觉地用法律规范高校的管理行为。
3.高校教育管理的方式转变。
树立“程序与实体并重”的观念，是实现高校行政程序全过程育人的根本前提。实体和程序的关系属于法律关系的基本范畴，二者是内容与形式的关系。树立“程序与实体并重”、“程序公正”的观念是一个成熟法治国家的重要标志。从法理上说，程序法治是实体法治实现的基本保障。实体权利固然重要，但没有程序规则，实体权利不能自动实现。程序是法的内在生命，只有程序才能最大限度地保证实体真实，从而实现法律的公正价值。高等教育法的程序规范应当既包括教育权行使的程序，也包括教育者和受教育者权利行使的程序。程序规范的设定要遵循公开、公平、公正和效益的法治原则。高校内部的自治规则也必须贯彻和体现法治精神，当制定的规则对学生的权利义务有不利影响时，应当规定相应的程序，保障学生有充分的被告知权、知情权、申辩权和申诉权。
4.高校教育管理的价值归宿。
高校在教育管理时，只有始终树立并体现法治精神和对学生的尊重与关怀，才能保障好、维护好学生的受教育权及其相关的各种正当权益。高校管理的价值取向，必须高扬教育的科学精神和人文精神，必须服务于教育的宗旨和归宿。衡量一个大学的管理水平，已不只限于考察该学校管理的效率如何，而更关注该校对学生合法权益的维护程度，及其教育管理过程中的民主程度如何。因此，构建和谐校园，高校管理者不得不养成良好的法治意识和理念，不得不形成科学、民主的维权观念。在管理中体现育人的价值，以程序化、合法化的管理教育人、鼓舞人、帮助人，尊重学生的人格，促进学生全面发展。
高校教育管理者应充分认识到高等教育行政程序作为隐性德育资源所内涵的教育价值，并且要发掘好、运用好这一教育资源。在高校内倡导法治精神、程序正当意识和民主权利观念，尊重学生成长成才的特殊性和教育教学的客观规律，以学生为本，在潜移默化中教育引导学生，在润物无声中尊重激励学生。这既有利于营造体现法治精神与人文关怀的育人环境，同时对提高大学生法律素质、培育法律信仰必将产生深刻地影响，并以此推动我国依法治教、依法治校和民主法治进程不断取得新进展。
参考文献：
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