我国农业保险试验成就矛盾及出路

　　目前，在深化保险改革的背景下，农业保险的试验因为缺乏明确的业务定位和足够的政策法规支持，其业务大大萎缩，这场主要由商业保险公司进行的农业保险试验即将走到尽头，迹象表明，农业保险试验的主力人保公司在紧锣密鼓的“股改”筹备中，有可能撤出这块“试验田”，另一家从事农业保险试验并有不俗表现的中华联合财产保险公司（CUPI 1986年成立的时候叫“新疆兵团农牧业保险公司”）虽然由地方性公司变成全国性公司，但并没有在全国推展农业保险的意思。农业保险试验前景不容乐观，但这两家公司从事农业保险试验的成就和功绩是应当肯定的，它留给我国保险业界和学术界诸多宝贵财富，也提出了一系列需要研究和探讨的问题。我们需要在21年试验的基础上，认真总结和思考，探讨新的符合中国国情的农业保险发展的道路。

　　80年代以来我国进行农业保险实验的成就

　　1.农业保险试验范围遍及全国，先后试验和开发了60多个保险险种。

　　PICC的农业保险实验是在全国除西藏以外的所有省、市、自治区展开的，只是各地试验的规模不大。在缺乏损失经验和经营技术的困难条件下，PICC根据全国不同地区的农业生产条件和农业风险环境先后开发和试验过60多个农业保险险种，涉及各地的主要农作物小麦、水稻、玉米、棉花、烤烟、油菜、花生、瓜果、大棚蔬菜等，主要家畜奶牛、耕牛、生猪、兔，主要家禽鸡、鸭，各种淡水和海水养殖项目鱼、虾等，还试验过一些特种养殖动物的保险，例如梅花鹿、鸵鸟、水獭养殖保险等。这些试验有多重风险保险，有特种风险保险，承保的具体风险事故包括农业的主要自然灾害旱灾、水涝、台风、冰雹、畜禽的各种疫病和意外事故导致的死亡。

　　2.农业保险在提供风险保障的同时，向广大农民群众进行了对农业进行现代风险管理的启蒙教育。

　　农业保险的实验是在我国农业和农村从传统向现代转变的这个重要历史时期进行的，它对支持我国农业的市场化和产业化发展起到了一定的保障作用，也对推广和应用现代科学技术成果提供了相当大的支持。不过，实事求是地讲，PICC的农险试验，其保障范围不广、保障水平不高，即使在其发展的鼎盛时期（1992年），农业保险承保面不过占可保面的约5％，其中，承保的粮食作物面积1120万公顷，占其当年播种面积的11％，承保经济作物233万公顷，占经济作物播种面积的18％，承保森林800万公顷，占森林面积的7％；承保水产养殖2.6万公顷，占水产养殖总面积的14％。就农作物保险和家畜家禽保险来说，其保障水平最高不超过70％，有的低于50％。对那些参加保险并且遭受灾害的农民来说，他们所得到的保险保障是具体的实在的。不过参加保险的农民太少，从总体上来说1992年全年8.7亿元（包括PICC和CUPI的赔款总额）的补偿对全国数百亿上千亿的农业灾害损失来说也许是微不足道的。但是，对刚刚独立面对市场从事市场化和产业化农业经营的农民来说，持续的农业保险试验所进行的补偿，却是对农民进行了最实际的现代农业风险管理的启蒙教育。

　　3.积累了宝贵经验，培养和锻炼了一批经营农业保险的专业人才。

　　农业保险的试验对于经营保险历史不长的中国商业保险公司来说，几乎是从零开始的。当时保险公司不仅缺乏农作物的损失经验和完整的气候、地理和各种饲养动物的疫病资料，甚至对于农业保险标的和农业生产的特点都不大了解，直到1987年以前，各地进行农作物和饲养动物保险还是采用全国统一的费率，这种费率的制定甚至不是以损失经验而是以农民交费能力作为重要依据，也没有比较规范的保单。在防灾防损以及防范逆选择和道德风险方面也缺乏经验，据我们1993年在某些地区的调查，道德风险给保险公司带来的损失超过30％。据统计，1995年以前，PICC农业保险试验经营的累积赔付率（基于净保费计算）高达109.26％，加上管理费（假人按30％计算，实际上没有具体规定或准确的核算资料），累计赔付率是139.26％。但是经过不断的实践、探索和总结，他们因地制宜地开发了适应农业生产发展需要的险种，制定了一系列保单范本，在统一规范保单主要条款内容的前提下，根据各地风险的差异实行了差别费率，并积累了不同地区的损失经验，也逐步建立了一套比较规范的操作程序，有效防止道德风险。

　　在21年农业保险的实验中，PICC和CUPI都投入了大量的人力，据了解，PICC在20世纪90年代初从事农业保险业务的员工最多的时候有8千多人，占PICC全体业务员工的13％。尽管目前这其中的大部分已经转做其他保险业务，但无论如何这支队伍是从事农业保险的骨干，他们从事农业保险的热情和积累的业务经验是宝贵的财富。

　　4.进行了组织经营制度的多种尝试。

　　在农业保险的实验中，保险公司为了寻求符合农业保险特殊性的能使农业保险摆脱亏损困境的组织经营形式和制度。先后在各地进行了多种尝试。政府部门也在一定范围参与了政策性经营，根据笔者所做的调查和概括，出现过或现存的组织经营模式大约有以下几种：

　　（1）商业保险公司的准商业性经营。

　　商业性保险公司的准商业性经营是PICC在近20多年农业保险试验过程中采用的主要经营模式，具体来说，就是由PICC的各所属营业机构直接向农户或农业企业出售农业保险单。农业保险至今也没有正式被命名为政策性保险，它一直是被当作准商业性（或准政策性）业务来对待的。考虑到人保公司整体的经济效益和政府对农业保险这一块有一点政策支持的实际情况，公司对农险实行内部单独核算。政府的支持政策主要是允许这部分业务免交营业税。

　　（2）地方政府与商业保险公司联合共保进行带有一定营利性的经营。

　　地方政府与商业保险公司联合进行农业保险试验经营，这是PICC根据直接经营农业保险业务反映出来的问题（主要是道德风险防范、覆盖面扩大、成本控制、理赔难度等），从20世纪80年代后期在政府的支持下就开始探索的新模式。开始是依靠县（市）政府组织展业，保险公司办理具体业务，后来逐步发展为保险公司与地方政府联合共保，实行“政府组织推动，人保公司具体办理，风险共担，利益共享，同舟共济”。例如，湖南省1991年在全省11个县试点，当年联合共保业务收保险费941万元，支付赔款333万元，平均赔付率35％，积累农业保险风险基金420万元。1992年在全省53个县、市推广。这一模式将县以下的种植业险、养殖业险、农村家财险、拖拉机险、乡镇企财险和农村短期人身险捆在一起，实行单独立账、独立核算，责任按五五分担。当年的保费收入减去赔款支出、税金和按规定提取业务管理费用后，结余部分当地政府与人保公司各占50％，由人保公司统一专户储存，留作地方专项保险基金，如发生亏损，也五五分担。

　　这种模式把地方政府和人保公司和投保农户三方的利益结合在一起，以农村保险业务的结余来弥补农业保险的亏损，使业务一度得到了较大发展。但是，一两年的经营状况并不能说明问题。1993年，湖南遭受大水灾，一些县把两年积累的农业保险基金全赔光，仍无法全部兑现赔款，县政府拿不出资金来承担应付的赔款，只好由县人保公司向省公司拆借。问题显现出来：县政府可以共盈，但无法共亏。这一模式不久夭折。

　　（3）由地方政府或其部门所进行的政策性经营。

　　这种模式是由不同的部门和地方政府试验的，有多种外在组织形式。

　　其一是民政部门选择了若干个县经营过10年的农村救灾保险。试点县的初始资本金是由民政部一次性拨给的，每县50万元。有条件的地方，县财政也给予适当的资助和补贴。所以这实际上是政策性保险。为了应付大灾之后超过一县赔付能力的巨额赔款，每个试点县，也提取15％的保险费收入上缴省民政厅和民政部，以便进一步建立省和中央两级保险基金，从而能形成不尽规范的再保险网络。农村救灾保险承保的业务范围除农业保险外，还包括农民的房屋和人身。救灾保险比较强调“救灾”，所以保障水平较低，原则上只保障灾民的基本生活和简单再生产。

　　其二是CUPI所经营的农业保险，尽管该公司是商业性保险公司，但其农业保险业务是政策性的。该公司的初始资本金主要是由财政逐年拨给的6000万元，兵团也逐年补充一部分。到1990年总准备金就积累到8900多万元。作为政府的另一种政策支持，农业保险业务享受免税待遇。CUPI政策性农业保险的另一些特点包括他们对兵团种植的粮、棉、油等主要农作物、牲畜和农业机械实行强制保险（长期全面统保），其他农场上的保险标的允许自愿投保。在内部组织经营中，实行公司与场、团（兵团的独立核算单位）“受益共享，责任共担”的办法，即种植、养殖业保费扣除必要的业务管理费之后，各得50％，出险后各负50％的赔偿责任，以加强生产者的经营管理责任心，同时调动场、团的积极性，解决理赔的困难。

　　其三是上海市政府委托农委与人保上海分公司合作经营的农业保险。这种模式是从 1991年开始试点的。在试点成功的基础上，市政府成立了单独的机构“上海农业风险基金委员会”（目前名为“上海市推进农业保险委员会”）。政府组织推动，人保公司办理。将原来商业性的农村建房保险划归农业保险范畴，以农村建房保险的节余来补种养两业险。农业保险实行单独立账，独立核算，由地方政府组织推动，实行区域性“统保”（带有行政性的强制色彩）。市、区（县）给予部分险种一定的保费补贴。财政部门对纳入农业保险经营范围的险种（农作物、饲养动物和农民建住房险）免征一切税赋。13年来，上海的农业保险在上海市政府的领导和人保上海分公司的支持下，管理水平不断提高，业务规模不断拓展（例如2002年，水稻的承保面积达到种植面积的84％，生猪承保比重达到50％），有效地分散了农业生产风险，对稳定农村经济、调整农业结构和推广农业新科技，乃至增加农民收入，发挥了积极的作用，目前积累了农业保险风险基金1.7亿元，可以应付全市一场相当规模的农业自然灾害。上海的农业保险改革是全国近20年农业保险试验中比较成功的范例之一。

　　其四是PICC新疆分公司创造的单独立账、单独核算，结余留在当地保险公司作为当地的农业保险基金的模式，一种在商业保险公司内部“切块”经营政策性农业保险的形式。这种新模式是从1991年根据人保总公司的要求开始试办就开始策划和操作的。鉴于农业保险的商业性经营的不可行，也鉴于新疆农业保险的空间十分广阔，他们创造出如下制度性的框架：①保险公司的农业保险业务（主要是种植业和养殖业保险，行内叫“两业险”）单独立账，单独核算，并合理划分综合费用；②建立省、地、县（但以县为主）的三级农村专项保险基金，灾害损失的补偿实行超赔分保；③经营两业险的年度结余不作为保险公司的利润留成，而主要留给县上，大部分进入县级风险基金，少部分给地方政府和县支公司用于防灾投入和基础建设；④为防止逆选择，扩大保险覆盖面，依靠县、乡政府实行以县为单位的统保，县政府适当补贴保费；⑤自治区政府不仅从行政上支持农业保险的开展，而且给予部分税赋免征的优惠。新疆的农业保险业务保费规模连续多年超过1亿元，约占PICC系统农险保费收入的四分之一，对新疆维吾尔自治区的棉花生产的稳定发展功不可没，对“少、边、穷”地区的农民脱贫致富发挥了积极的作用。新疆的农业保险改革试验也是比较成功的范例之一。

　　（4）农村保险相互会社的非营利性经营。

　　1990年，河南省通过在该省新郑县试点，创建了中国的保险相互会社——农村统筹保险互助会，并很快在全省推广。保险相互会社是一种被保险人自己组织，共同出资，相互保险，不以营利为目的的保险组织。河南的互助会是依靠县、乡、村力量的帮助建立起来的相互保险组织，实行“独立核算，资金留存，以丰补歉，结余留会”的经营原则。经营的险种除农作物和牲畜外，还经营农户家庭财产保险、机动车辆保险、人身保险等险种。考虑到经营技术和人力方面的困难，互助会的业务由县的人保支公司代办。同时将30％的保险责任以成数再保险的方式向人保支公司分保。地方政府对其试验免除营业税、所得税和利润调节税等全部税赋。这种制度形式只坚持了六、七年时间，20世纪90年代后期逐步停办了。

　　（5）农村保险合作社带有营利性的经营。

　　合作社是世界各国保险事业的一种重要和有效的形式。尽管我国《保险法》上所列的保险公司形式只有国有独资和股份制保险公司，但保险合作社在我国实际上是存在的。农村保险合作社（实际上是股份合作）是农民集资入股（也有其他单位包括保险公司入股）组织保险资本，经营农村保险业务的保险企业。保险经营的地理范围一般是农民所在的乡、村。业务范围除农业保险外，也经营一些财产和人身保险。就笔者所了解，成立于20世纪90年代初的太原北郊的农业保险合作社是其中之一。该合作社成立时的股本，农民占20万元（每产5元），区财政占20万元，乡镇企业占25万元，人保公司占60万元。合作社实行独立核算，自负盈亏的经营方式，如果当年有结余，社内进行分配，除扩大保险基金外，还拿出一部分作为股息分红。为了分散风险，减小责任，合作社还向当地人保公司寻求再保险，分出30％的保险责任。广东省广州市1989年也曾在郊区的万顷沙镇试办过一个类似的受到政府支持的农村保险合作社。

　　农业保险试验的困惑与矛盾

　　21年的试验中，各级政府、商业性保险公司和农民群众，都参与其间，上面介绍的各种组织经营制度，大部分都消失了。PICC保留下来的只有准商业性经营和PICC上海、新疆分公司与当地政府合作的政策性经营。而仅存的经营模式以及试验业务正面临着危机。因为在现行制度框架下，农业保险的试验，遇到了一系列困惑和矛盾。

　　1.农业保险的高费用、高费率与农民购买力较低的矛盾。

　　农业生产由于是自然再生产和经济再生产交织、自然灾害的频繁和范围广泛等特点，使得其风险损失率较高，加之农产的分散，展业不便，成本很高，使得农业保险比起其他财产保险（例如家庭财产保险、企业财产保险）价格高得多。各国的经验表明，一切险农作物保险的费率在2—15％之间，比之家庭财产、企业财产的损失率（1％。左右）高出十几倍到几十倍，而农业保险面对的是收入较低的投保人。特别是我国中部和西部地区的主要从事小规模种植业的农户，一般来讲大多缺乏为其农牧业生产项目投保的支付能力，要让他们自愿购买农业保险这种特殊产品几乎是不可能的。当然，收入较低并不是农业保险参与率不高的唯一原因。研究表明，即使农民收入较高的国家，如果按照农作物的损失率厘定保险费率，农民对农业保险的自愿投保积极性也都不高，所以美国、加拿大、日本等农业保险比较发达的国家，政府都给予较多的保费补贴。墨西哥的有关实证研究表明，政府的保险费补贴低于2／3，大多数农民不会自愿投保。

　　2.农业和农业保险的较低预期收入与发展农业保险的政策目标的矛盾。

　　在我国比较发达的东部地区或中西部的城市郊区，农户的收入相对较高，但这些地区在自愿投保的条件下，农户也很少有投保的意愿。我们曾经在广东地区做过调查，当地的保险公司出于支持农业和农村发展的目的，积极开发难能为公司赚钱的农业保险险种，地方政府为了振兴当地农业，非常支持农业保险，有的还补贴部分保费。但是由于对于从事大田作物的农产来说，农业的预期收益相对于其从事乡镇企业或外出打工的收入来说，实在是微不足道，一亩水稻就是产500—700公斤水稻，毛收入也不过几百元。部分农民甚至将农田无偿转让给他人种植。而农业保险的补偿水平一般不会超过当地前几年平均产量的70％，连农作物收成本身都没有兴趣，更不可能有投保农业保险的热情了。

　　3.农业保险利益的外在性与保险双方长远利益的矛盾。

　　理论分析表明，农业保险的利益从长远来讲是外在的。因为农业保险能为农业提供风险保障，使其解除后顾之忧，即使在风险较高的地区，农民会因保险而不回避农业风险，从而增加农业产量。日本在战后通过立法（《农业灾害保障法》）强制土地面积超过一定面积的农户参加农业保险，使自然条件较差，农业风险较大的北海道等地区的农民，也种植当时国内极缺的水稻等农作物，加上其他条件，使其用了不到10年时间，就解决了粮食问题。稳定了国内粮食价格。如果用福利经济学进行分析，农产品供给的增加，在其他条件不变的条件下，必然引起价格下跌，使农产品消费者的福利增加，而生产者剩余在一定时期内虽然会因产量的增长而增加，但从长期来看会减少。因此，农民购买保险，保险双方当事人从根本上来说，并不得益。换言之农业保险的最终受益者是农产品消费者。这实际上是在商业性农业经营的制度下，农业保险不能成立的经济学原因。（参见《中国农业保险与农村社会保障制度研究》p97—98，首都经济贸易大学出版社，2002年12月第一版）。

　　4.在较大范围分散农业风险的需要与范围试验狭小的矛盾。

　　保险的数理原理就是概率论中的大数法则，有大量风险单位投保才可能分散风险。农业保险的风险单位比较大，而大多数农业灾害，例如水灾、旱灾，一个风险单位有时包括数县以致几省，要在空间上分散风险，必须在较大地域甚至全国建立这种保险制度。台湾逢甲大学著名保险学教授方明川先生，曾经否定了台湾建立政策性农业保险制度的一个议案，其主要理由就是台湾地域狭小，就一个风险单位，一次台风全岛都会受灾，在这一个风险单位里，承保的农户越多，风险越集中，保险的分散风险的机制完全不能发挥。这也正是我国有的地方仅仅一乡一村或一县进行农业保险试验，赔付率极高的主要原因。

　　5.在较长时间里分散农业风险的需要与农业保险实验在一个地区不连续的矛盾。

　　局部地区的农业保险试验由于风险的相对集中造成的高赔付率，使进行试验的商业保险机构不得不在继续亏损经营与放弃试验之间选择后者，从商业性保险公司追求利润的角度，放弃非效益险种无可非议。但农业保险在各地断断续续地进行试验，从另一个角度又违背了风险分散的原理。因为农业风险的周期性，要求农业保险实验必须连续多年进行，以便农业保险风险能在较长一个时期里进行分散，同时完整记录和积累风险损失的经验资料，为科学正确厘定费率创造条件，美国的农业保险的实验从1939年起持续进行了41年才正式在全国推行，试验期间尽管也因经营亏损严重，几度被国会要求停止试验，但最终的坚持为其整个农业风险管理的现代化发展积累了丰富和宝贵的经验。

　　6.农业保险的政策性质与商业保险公司的经营目标的矛盾。

　　从世界上不同国家所建立的农业保险制度来看，都是将农业保险作为政府的经济政策来推行的，尽管这种政策目标有差别。对发达国家来说，农业保险是其社会福利政策的组成部分，通过农业保险及其进一步发展出来的农户收入保险，来减少农户收入的波动；对发展中国家来说，则是要通过农业保险，使农业生产在遭受自然灾害后能迅速恢复再生产，保障农业的持续和稳定增长，为市场提供充足的农产品。我国虽然目前还没有明确农业保险是政策性保险，但政府支持农业保险的试验的目的主要是后者，同时还要促进农村产业结构的调整，繁荣农村经济，加快农村城市化的步伐。在农业保险风险高费率高，而农业生产和农业保险的预期收益不高，农户的相对低收入，以及农业保险的投保人较少具有现代风险管理观念的条件下，上述政策目标与商业性保险公司的性质的尖锐冲突就不可避免，农业保险的商业性经营自然是不可能成功的。那么，商业保险公司打算退出农业保险的实验经营也就不难理解。

　　实践表明，目前对于农业保险的多数险种来说，纯商业化经营的路是走不通的。这是我们花了几十年的时间，才得出的与国际农业保险界同行相同的结论。由于农业的高风险性和农户对农业保险的有效需求低，对于多数的农业保险险种来说（当然，也有少数险种，如农作物雹灾保险、火灾保险以及一些某些商品型较高的设施农业项目的保险等），并不存在着一个完全的农业保险市场。它表现在，一方面，农户的有效需求不足以支持一个商业化的农业保险市场；另一方面，农业保险的低收益、甚至负收益无法维持商业保险公司对农业保险的供给。总之，想仅仅通过商业保险来实现支持和保护农业的政策目标，看来是不可能的。必须另辟蹊径，重塑符合中国国情的农业保险新制度。这种新制度包含的内容之一，就是政府量人为出，通过对农业保险的某些险种提供一定的经济支持，同时提供法律支持和行政支持，使农业保险的某些险种成为一个比较完全的市场，将农业保险变成为支持和保护农业的政策工具之一。

　　建立中国农业政策保险的制度模式选择

　　就我国的实际情况，下述两种经营模式也许是较好的选择：

　　1.政府主办，政府组织经营的模式。

　　这种模式的基本格局就像社会保险，由政府主办，并由政府设立相关机构从事经营。其主要内容是：

　　第一，成立专业性的隶属于中央政府或其某部门的中国农业保险公司，以该公司为主经营全国农