试论民办学校的督导评估
深圳市华茂实验学校校长 余拱焰
我国民办教育已经进入稳步发展的阶段，一大批有特色、质量高、声誉好的民办学校(以下简称民校)在全国各地占领着民办教育发展的潮头。然而，民办教育发展的条件仍需进一步改善，发展的环境尚需进一步优化，学校的管理还需进一步规范。因此，对民校进行监督管理的督导评估已是刻不容缓的工作。本文试就民校的督导评估问题发表若干管见。

      一、评估目的的指导性
  开展民校的督导评估工作是落实“16字”方针的重要措施；是引导民校规范办学行为，优化学校的教育过程，促使学校壮规模、创优质、上等级的重要环节；是保障学校投资者、管理者、教育者和受教育者合法权益，明确其责、权、利关系的重要手段；因此，对民校进行督导评估，必须强化指导作用。

      指导性，首先体现在督政方面。发展民办教育，关键在于政府的支持。目前有些地方，有的部门，个别领导对民办教育的地位和作用还认识不足，社会上对民办教育的看法还存在一些误区，因而鼓励和支持的力度还不够，有的还存有怕担风险、怕惹麻烦的心理。因而对民校进行督导评估，就要督促政府和有关职能部门提高认识，积极地创造条件，落实“大力支持，积极鼓励”的各项政策，促进民办教育的健康发展。一要有稳定教师队伍的政策保障和开办民办学校的优惠政策，要有保障学校投资者、教育者、教育消费者合法权益的政策，如真正把社会力量办学事业纳入国民经济的合法权益，对办学中做出突出贡献的组织和个人给予奖励等。二要能引导协调政府、教育部门和有关职能部门的关系，使之能及时地解决民办教育在发展过程中所出现的问题，鼓励这些部门能自觉主动地为发展民办教育服务。三要能加强行政监管的力度，杜绝办学过程中的不正之风和不合理现象，防范办学风险。四要能加强业务指导，能落实教研活动、教师管理、表彰以及考试、升学就业等方面的待遇，为民办教育机构提高办学水平和办学效益提供保障。
 指导性，还应体现在督学方面。整体而言，民办教育进入了稳步发展阶段，但是发展过程中的不平衡性、不规范性仍是客观存在的，还有一些问题，有的甚至造成了不良影响，表现在有的以营利为目的，追求短期行为；有的忽视教育规律，片面追求办学效益；有的实行“家庭化”管理和“近亲化”用人；有的不贯彻落实教育方针，质量低下。因而对民校的督导评估重在“正确引导，加强管理”，这就是督学的要求。一要规范办学行为，监督学校全面贯彻教育方针，真正体现质量是办学追求的目标，是学校生存发展的基础。要按教育规律办事，毕竟学校不同于学店，私立不等于私塾。二要落实素质教育的各项要求，要对学生的发展负责，让择校的家长满意。三要加强学校内部管理，包括人事管理、资源管理、教学管理、生活管理等等。加强管理就是对有限资源进行合理组合，使之形成教育力量，换取最大的教育效益。管理是学校发展的保证。四要规范民校的广告宣传，使其在媒体上的宣传能实事求是，无虚假，无商业化炒作，无不负责任的承诺。督导评估就是要强化学校管理人员依法治校的意识和把“法”转化为管理行为的能力，藉此促进学校启动内部活力，自我调控，自我完善，不断提高办学水平。
    政府发展民办教育需要运用科学的督导评估的手段来加强管理，社会选择民校渴求运用有效的督促评估的方法来区分其办学质量和水平，民校自身的发展企盼运用合理的督导评估的标准来规范内部管理以促进自身发展。这就是对民校进行督导评估的指导性作用，也是民办教育立法的范畴之一。
  二、评估原则的科学性
  建立普通中小学校督导评估制度应遵循导向性、全面性、可操作性等原则。根据民校发展的特点，根据社会发展的要求，对民校进行督导评估，必须与时俱进，坚持时代性、特色性、求实性和公平性的原则。
  1、时代性原则。所谓时代性，就是适应时代发展的要求，使评估的目标要求和指标体系具有科学性。在全面质量评价上，对于民校必须淡化升学率，倡导成功率，强化提高率，应该强调对学生全面素质的评价；在硬件设备上，必须符合e时代的特点。现今，许多功能室都可用多媒体替代，绝大多数图书资料都有电子图书可供阅读。如果硬性强调各种功能室、设备器材和资料数量的达标，不考虑其使用价值和使用效率，就是浪费。目前社会发展的趋势是现代化的进程越来越快，教育国际化的步伐越来越大，WTO对学校教育带来的影响越来越现实，必须采取有效对策，这是督导评估过程中应该考虑的时代性因素。
    2、特色性原则。民校的开办，总是伴随着一定的特色或特点。特色，就是在实施教育过程中所表现出来的独特的、优化的、稳定的教育特征，就是学校独特的办学风格。可以说，没有特色的民办学校，是缺乏生命力(缺乏可持续发展的活力)的学校。争创办学特色，是民校的追求。所谓特色，就是教育创新。要么是办学体制创新，办学模式创新，校园环境氛围创新；要么是教育方式方法创新，教育教学手段创新；要么是课程设置创新，培养方向创新。因此，对民校的督导评估，必须坚持特色性原则，引导民校办出独特的成绩，办出自己的个性，以利于为社会提供选择适合自身要求的教育的机会。
    3、求实性原则。实事求是是中国共产党的优良作风和光荣传统，办学校、对学校的督导评估也要实事求是，坚持求实性原则。所谓求实性，就是根据教育的需要、根据学校定位的标准来配置学校的资源，确定内部的管理举措。倡导求实性，就是要求“硬件适度，软件从严”，即是说，对于教学设备设施，只要数量够用，使用方便，能满足教育教学的正常需要即可，不必追求高档、豪华，更没有必要超量：在学校队伍优化、制度建设、教学要求、教学过程等内部管理的软件问题上，必须“严”字当头，要有严明的纪律，严格的要求，严肃的态度，严谨的作风。严格出质量，严格出效率，严格出人才，严格就是科学的态度，严格才符合求实性的原则要求。
    4、公平性原则。教育公平是教育国际化的标准之一，不仅对受教育者要实行教育公平，对教育者，对教育的举办者也要落实教育公平。在确定民校督导评估指标体系的过程中，一定要体现教育公平，即无论民办学校，还是公办学校，其评估标准应该一致，或基本一致；对于同一等级的学校无论公立还是私立，必须统一标准。当然，根据一般民校收费高的特点，根据大多数民校小班制的特点，其硬件设施的标准适当高一点，生均数量多一点也是必要的。如果不区分等级，不区分类别，只因为这些学校是实行教育收费制，而提高其上等级的评估标准，那就不公平了。事实上，经济发达地区重点学校的设备设施已经是够超标的了，如果规定民校的校园面积、功能设施和设备器材等的数量比例，或教师的学历、职称等必须高于公立学校的标准，那就不利于民校的发展，也不利于民校的优化。
    坚持评估原则的科学性，是对民校进行督导评估的必要前提，是运用产业性运作方式发展民办教育事业的客观要求，是促使民校稳步健康发展的有力保障。评估原则的科学性，体现了督导评估工作的科学性，体现了政府对于支持、鼓励民办教育事业的科学态度，体现了政府引导和管理民办教育机构的科学精神，同时，也体现了社会对民办学校客观评价的科学内涵。
 三、评估方案的针对性
 由于民校是自主办学、自主经营，因而决定了其教育资源的配置和使用具有一定的特殊性；民校的教育对象特殊，教师队伍流动，办学机制灵活，办学过程艰难，决定了其在管理上亦具有特殊性。因而制订民校的督导评估方案，就要面对这些特殊情况，加强针对性。重点应放在下列五个方面：
    1、教师队伍看稳定。振兴教育的希望在教师。民校若没有一支稳定的、高素质的教师队伍，是不可能稳步发展，更不可能成为名校的。因而，几乎所有民校都在稳定教师队伍的工作中积极探索。评估一所民校的教师队伍，不能只看学历、职称和工作能力，还要看队伍是否稳定。一看稳定的举措，二看稳定的程度，三看稳定的效果。稳定教师队伍的举措，普遍提倡“事业留人，情感留人，待遇留人”。办学人要把民校当作一项公益性教育事业来办，教师应把在民校工作当作是发挥才干、奉献社会的事业来做；学校对教职工要有情感，要把他们当主人，教职工对学校、对学生、对家长要有情有义，关爱学生的成长，关心学校的发展；学校要用较好的待遇吸纳教师，教师也要努力工作，不负重托才是。民校教师的流动是客观存在的事实，待遇再好，教师与学校情谊再深，一旦家里有特殊情况，或原单位有特殊变动，教师还是要离开民校的。应该说，流动率在15%――20％之间都是正常的。队伍不能优胜劣汰，就是一潭死水；流动太少，也没有活力。教师稳定的效果，要看教师的积极性是否调动，看他们是否为奔事业而来；要看班子的凝聚力如何，如果班子能知人善任，有胆识有才干，学校事业兴旺发达，队伍稳定的效果一定会好。
    2、班子建设看校董。民校校董会成员的素质，特别是董事长的素质决定着民校生死存亡的大计。有事业心的、有谋略的董事长在把握办学方向的前提下，会放手让学校一班人大胆地工作，也会从人力、物力和财力上全力支持学校的教育教学工作。无论合资办学，独资办学，还是国有民办、民办公助学校的校董会，如果董事会成员(特别是董事长)与校长在办学目标上能保持一致，既是同事，又是朋友，学校班子就一定能精诚团结，一定会有凝聚力和战斗力。学校班子成员(特别是校长)与校董会成员(特别是董事长)共事，有一个磨合的过程，只有求大同、存小异，大家共同为民办教育这份事业而努力工作，学校发展才有希望。因而，班子建设如何，必须要看董事会：一要看董事长是否能团结人，是否会用人；二看董事长是否把民校当作事业来办，是否把校长和教师当作同事和朋友来对待；三看董事长是否放手、放心让学校一班人按教育规律办事，严格管理；四看作为校董会成员的校长是否有德有才，工作是否投入，办事是否公道，为人是否谦和，能否充当教师的领头雁，这是评估民办学校班子建设中的要害问题。
    3、教育质量看成功。民校生源的特殊性，是一个不争的事实。评价学校的教育质量，首先要明确质量的内涵。教育(广义)质量，由教育(狭义)、教学和服务这三方面的质量来决定。教育(狭义)的质量看学生的素质，看他们行为习惯的转变和内化的程度，看他们做人的能力；教学的质量看提高，看提高的程度，从起点看变化；服务的质量看满意率，看学生家长和社会是否满意。一句话，教育(广义)质量重在看成功。成功就是提高、进步，就是超越；学校发展了，社会满意了，就是成功，也说明学校有了好的质量。如果过分强调看学校中考、高考的升学率，对民校就不公平了。进入民校初中、高中的学生，有多少是成绩优秀的?成绩优秀，他为什么要花比公立学校高得多的学费去读民校?依这样的生源条件能与公办学校比升学率的高低吗?我们常说，转化一个后进生，其贡献不亚于培养一个优秀生。那么针对民校的特殊性，评价其教育质量，就应看后进生转化得怎样，学校采取的措施如何。许多民校提出“力求人人成功，务使个个成人”，这是很有见地的。
    4、生活管理看过程。民校大多实行寄宿制。对学生进行生活管理，包括衣、食、住、行及活动和安全的管理等等，是由寄宿制民校的特殊性决定的。加强生活管理，在于保证学生身心的健康发展，培养学生良好的生活习惯(包括生活节律，卫生习惯，自理能力等)和独立生活的能力，因而生活管理重在看过程。所谓看过程，就是看管理的环节是否落实，管理的要求是否到位，管理的方式是否坚持了育人原则。学生生活(包括学习、活动和休息)的全过程，安全是第一重要的。这就要看环境中是否有不安全隐患，活动过程中是否有不安全因素。管理的环节落实，就要从安全的目的出发，做到万无一失；管理的要求到位，就是要让教职工为学生成长发展的服务性工作全部到位，不能出现差错；管理过程中坚持育人的原则，就是在把握学生是教育服务的对象的同时，必须看到他们既是自主发展的社会人、又是受制于校内生活的学习者。既要尊重理解他们，又要培养教育他们，让学生在有约束的生活环境中受到教育，发挥主体性，体现自律性，坚持自理性，使学生的人格健全，习惯良好。生活管理的过程如果不落实，就不会有良好的教育管理的结果，只有真正落实了生活管理的过程，才能为取得良好教育管理的结果奠定基础。
    5、资金运作看风险。财力充足是民校发展的保证。民校不靠政府拨款，而靠收取学生的费用来经营运作。作为学校的投资者，如果既有企业家的融资能力，又有教育家的办学水平，当然是现时再理想不过的。对于大多数投资者来说，在企业家和教育家的角色中各有其侧重，这是必然的。评估学校的资金运作，关键要看有无经济风险，或风险有多大。投资者融资就要把收取学生的费用集中起来使用，使之具有再生能力。资金再生运作的过程必然有风险。我们不能为了保险起见而要求民校的资金全部存入银行。资金是不能闲置的，一定要运作，关键看投资者将资金投向何方，资金的年回报率有多高；要看学校的正常开支能否保证，资金的盈余能否满足发展的需要。没有风险的资金是没有再生能力、没有发展潜力的资金。经过审计部门的审查，通过银行的监督，民校如果没有抽逃资金的现象就是安全的。有风险就有压力，就能促使学校在竞争中求生存，促进学校提高质量，加速发展。只要有了发展，就有了财源，就能化险为夷，这是评估方案中应该增加权重的指标。
    评估方案的针对性，是指导民校发展自己办学个性和特色的重要原则，是指导教育科研部门进行民校教育规律的研究、丰富和发展教育学和学校管理学理论的重要课题，是指导民校管理人员加强学校管理，提高办学水平的重要内容，是民办教育工作者必须积极探索、认真解决的重要问题，督导评估机构和专家们应认真加以研究。
 四、评估方式的灵活性
 督导评估具有改进、激励的功能。通过评估过程中对评估结果的综合分析，发挥其监督、指导作用，以帮助被评单位改进教育工作，优化教育过程，保障教育目标的实现；同时，帮助被评单位总结成功经验，找出差距和问题，分析产生差距的原因，研究解决问题的办法，这样能促使被评单位的教育工作再上新台阶。因此，可以视民校体制性质、规模大小，或视其发展态势、社会反映，运用灵活有效的方式进行督导评估。
    1、专家评估与社会评估相结合。教育督导评估是政府行为，督导评估队伍由教育专家组成，专家们根据科学的评估方案，根据有针对性，有实效性的指标体系对学校进行的评估，其结果具有较高权威性。由于我国的督导评估制度还不十分完善，督导评估队伍还不十分健全，且不十分稳定，督导评估程序还不十分严密，评估的指标要素还不十分科学，因此，社会对民校评估结果的认同还有一定距离。民办教育是市场经济发展的产物，民校只能在市场竞争中生存发展，所以，对一所民校的认可，还得由家长来确定，由社会来鉴别。“金杯、银杯不如家长的口碑”，在督导评估过程中，应该通过各种方式，了解一下媒体的反映，听一听周边的评价，看一看家长的态度。把专家评价与社会评价结合起来，才是全面的有说服力的评价。
    2、定性评估与定量评估相结合。定性评估与定量评估相结合既是评估的原则，也是评估的方法。学校评估中有些指标可以量化，例如生均占地面积，生均图书册数，功能室间数，设备件数，教师流动率，学生流失率，成绩分数的比较等；有些指标是不易测量、不很具体的要素，是无法量化的，例如学校的教育过程和教育行为，教师的教育能力等。定量评价以理论和经验为基础，将一般性的教育原理应用到特定的情境中进行评定，经过统计运算和逻辑推理，得出评价结论；定性评价强调经验的运用，强调目的与结果、实事与价值的统一，强调辩证分析解释问题，是从特定的情景中归纳出一般性的结论。定量评价有利于确立关系、影响和原因，定性评价有利于获得和解释评估的总体结论。无法断言定量评价与定性评价哪一种更为科学，我们所需要的是在特定环境中哪种方法更为得当，更为方便。对于民校而言，更希望定量评价与定性评价有机结合，相互弥补其不足，求得评价的结果客观、真实。
  3、综合评估与专项评估相结合。综合评估就是全面评估，即根据评估方案，对学校的办学条件和学校管理的方方面面进行整体评估，可以评出学校的等级。综合评估的作用在于促进学校办学条件的标准化，学校管理的规范化，教育效益的优质化；然而这种评估的工作量大，难度也大，不宜经常化。专项评估则是针对民校某一方面的教育过程或教育现状，或针对某一时期民办教育在发展过程中出现的突出问题(如财务管理、教学常规、德育工作等)进行专项督导评估。专项评估是对学校特定时间状态的评估，有很强的针对性，有侧重点，有确定的范围，所抽取的学校样本较少，便于纵向比较，合理评估。将综合评估与专项评估有机地结合起来，既可历史地考察学校的底蕴基础，又可客观地比较现实发展，能对学校当前的状况进行公正的评估。
 4、整体评估与局部评估相结合。对于规模较大的既有幼儿部、小学部，还有初中部、高中部的学校，无论进行综合评估，还是专项评估，都应把整体评估与局部评估有机地结合起来。整体评估重在班子建设，设备设施，后勤管理等要素，局部评估重在教育教学方方面面的要素。尤其是设备设施，作为15年一贯制一条龙的学校，应充分考虑教育资源的共享和设备的利用率。如果分别按幼儿园、小学、中学(或初中、高中)的要求执行，必然造成投资的浪费、设备的闲置。学段不同，其教育教学的要求不同、方法不同，应按学段评估标准执行。15年一贯制是民办教育的创举，在督导评估中针对学段连贯的特殊性，如何选择恰当的评估指标和合理的数据资料，运用评估的杠杆对学校整体和各学部局部进行客观评价，需要认真研究探索。在评估方式上，一定要把整体与局部有机结合起来，既看整体办学水平，又看局部管理能力，既看整体教育过程，又看局部教育行为。只有这样，评估的激励、改进功能才能有效地发挥。
  民办学校督导评估工作的启动，标志着政府对民办教育发展的关注和支持，标志着民办教育机构正在自我完善，标志着民办教育事业的发展正在逐步规范。我们期待着民办教育与公办教育共同发展的环境不断得到优化，期待着民办教育在中国的教育事业中能够创造出更多的辉煌。