试论教育产品的性质及其供给——兼论政府对民办教育的管理与扶持
作者：叶益民
   一、教育产品的性质及多种方式供给的理由
   教育产品是指教育部门和教育单位所提供的产品，这种产品又称教育服务。根据公共经济学理论，产品分为公共产品、准公共产品和私人产品。其中，公共产品是具有消费上的非竞争性和使用上的非排他性的产品;私人产品是具有消费上的完全竞争性和使用上的排他性的产品;而介于两者之间的是准公共产品，又称俱乐部产品。美国经济学家布坎南指出:“有趣的是这样的物品和服务，它们的消费包含着某些‘公共性’，在那里，适度的分享团体多于一个人或一家人，但小于一个无限数目。公共的范围是有限的。”这种准公共产品的典型特征就是有限的非竞争性和局部的排他性，即一个人的消费不会影响其他人的消费，然而一旦超过临界点，就会出现拥挤性。拥挤性是准公共产品区别于公共产品的特性。
   依据这一理论，我国的教育产品分为三种类型:一是具有公共产品性质的教育服务，它包括义务教育、各种公共教育。接受这些教育服务的人不直接付费，而维持这些教育的费用则由政府的财政部门承担，不享用这些教育服务的人也需要通过纳税等方式来支付费用。二是具有准公共产品性质的教育服务，它包括政府投资建立的各类高校、中专、高中、职业技术学院、成人教育以及政府提供经费的各类成人教育或企业团体成立的子弟学校。这类产品的特征是具有局部的排他性，由于招生名额的限制，一些人享用了这些服务后，就减少了另一些人对这些教育服务的享用。三是具有私人产品性质的教育服务，它包括家庭教师服务、职业技术培训、出国培训等。这类产品具有严格的排他性，而且教育服务的一切费用都是由享受这种教育服务的人承担。
   但是，我们国家还不很富裕，国家对教育的投人与教育发展的需要之间有差距。因此在现阶段，单纯地由政府提供公共教育产品还存在着一些不足:  
   其一，公共产品性质的教育有赖于政府的教育投资，然而政府的教育投资额毕竟有限，尤其是我国作为一个人口大国，受教育的群体广泛，单纯由政府来满足公众对教育产品的需求，必然使公共财政不堪重负。
   其二，社会对教育的需求日益增长，人们生活水平、质量的提高，对高层次、高质量教育的需求会更多;加上国民收人分配格局的变化，差距的拉大，教育需求会变得多样化，而现有的公共教育资源及其形式不能满足社会的多样化需求。这就需要民间资本的介入，参与提供多层次、多样化的教育服务。
   其三，社会上存在着一些特殊的边缘群体，由于精力和经费的限制，政府可能无暇顾及这些弱势群体利益，而社会力量的介入弥补了这一不足。例如，由于城市教育资源的紧张，现行的教育管理体制、财政体制以及其他管理体制的限制使城市外来打工者的子女教育存在严重不足，而社会力量的参与从很大程度上可以缓解这一供求矛盾。   基于以上种种原因，我们认为，可以把某些具有准公共产品和私人产品性质的教育服务逐步转移给社会力量，这更能适应我国现代化建设的需要。
   二、现行民办教育的形式

   目前，我国民间兴办教育至少有四种情况:第一，捐资办学。如一些基金会、社会团体、大企业及个人等，捐资兴办教育公益事业、不取营利。尽管国外的非营利学校代表了民办教育的绝大部分，但我国由于缺乏捐赠的税收激励，单纯捐资用于举办公益事业的民间资源非常有限。第二，在承担社会公益责任基础上的长远回报。相当一部分办学者，尤其个体出资者属于这种情况，他们有自己初步的资金积累，在对社会公益认识的基础上，愿意放弃一些利润和眼前利益举办公益事业，但完全没有收益的捐资是超出其承受能力的，他们有通过办好学校，取得长远收益的预期。第三，以教育产业为形式的投资。在一些需求大、利润点高的领域，如高级培训、贵族学校等，举办者更多是出于营利的目的，即使有法律制约，实际可以通过各种方式获取高额利润。第四，除上述形式外，还有一种较特殊的自我扶贫式办学，如打工子弟学校，面对迫切的需求和有限的经济能力，自我扶助，简陋办学，严格讲，其法律地位还未得到认可。
   三、政府对民办教育的管理与扶持

   社会变革中出现了多样化教育供给的空缺需要民办教育的弥补，但民办教育尚未在观念和机制上进入整个教育体系，缺乏配套的法律规范和地位认可。如何培育、合理规范，使民办教育走上法制化发展的轨道，需要从我国的法制环境和社会现实出发，制定适合我国民办教育发展的法律政策。
   第一，明确民办学校的法律地位

   国家应保障民办学校举办者、校长、教职工和受教育者的合法权益。民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位。民办学校应当依法保障教职工的工资、福利待遇，并为教职工缴纳社会保险费。民办学校教职工在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办学校教职工同等权利。民办学校的教师和其他工作人员，有权依照工会法建立工会组织，维护其合法权益。民办学校依法保障受教育者的合法权益。民办学校按照国家规定建立学籍管理制度，对受教育者实施奖励或者处分。这一法律的出台无疑给了民办学校一注兴奋剂，但公平待遇的随意性比较大，这就要求政府法律出台时，要有具体的实施细则。民办教育的健康发展需要一个公平、公正、透明的依法行政、依法办学的良好环境。
   第二，对民办教育实行分类管理

   合理回报是针对我国民办教育的资金来源和投资人的投资心理，以及借鉴国外民办教育管理经验而提出来的，是一个相当大的突破，将对调动投资人的积极性、吸引社会资金办教育起到非常好的效果。
   针对合理回报的问题，应对民办学校进行分类管理。根据上文民办学校的四种形式，第一类属于合理回报、全公益性的民办学校。这类学校属于捐资办学，法律应给予和公立学校同等待遇，免征营业税和企业所得税，   第二类属于个人或组织出资方式主办、拿合理回报的学校。“合理回报”之前提取的费用应包括预留发展基金，用于集体福利的“公益金”，这两部分都应参照《公司法》。对于此类取得合理回报的民办学校，应该征什么税、按什么比例征税，国家应有具体的实施细则。   第三类属于经营性的民办培训机构。应该参照《公司法》的规定运作，但是作为教育事业，对其税收、用地等政府应有具体的优惠政策。第四类打工者子弟学校属于其法律地位尚待讨论的民办机构。对此政府必须明确自己的责任。为进城打工者于女提供最基本的义务教育应该属于农村流动人口实现城市化的一条重要途径。因此，一方面，政府应该取消各种繁琐的就学手续，让他们毫无障碍地进人城市公办学校;另一方面，城市应该降低对打工者子弟学校的要求，创造穿件让有条件的打工者子弟学校改善办学条件。
   第三，政府必须承担的责任
   民办教育应当获得与公办教育同等的法律地位和发展环境，并不意味政府可以减少对教育公益事业的责任。一方面，在义务教育领域，政府仍然应当负起首要责任，对举办的公立学校应保证基本义务教育需求的满足;另一方面，政府应当对民办非营利教育予以财政支持，包括移收优惠、购买服务等多种形式，尤其对于需求迫切、资金困难的非营利教育事业，如面向贫困地区或群体的基本彰育，政府有必要予以政策的扶持和财政的投人。国际经驳显示，政府对非营利教育的财政支持在其对非营利事业投人中占有很大比例。合理的结构是公立学校、民办营利性学校、民办非营利性学校三者共存，政府对民办非营利教育依据其非公益程度予以财政支持。