摘要：当前，行政体制改革已经进入到一个新阶段，推进决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的的政府改革，成为了新一轮行政体制改革的突破口。本文在总结2001年深圳的行政分权制改革的经验的基础上，阐析地方政府行政分权改革成功的制度前提：党政权限有效界分，中央地方合理分权，行政层级适度减少，行政职能分层厘定。

关键词：地方政府  行政分权  改革

２００８年２月２７日，中共中央通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，在这个谋划、指导我国新一轮行政管理体制改革的的纲领性文件中，强调要“按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制。”在这里，行政权自身的适度分权和合理配置问题成为了新一轮行政体制改革的一大突破口。

行政分权的提出，一方面借鉴了国外政府管理的先进经验，另一方面也是前些年地方政府试验性改革的经验提升。早在上个世纪末，我国已经在海南洋浦进行了行政分权的试验；随后，深圳也进行了类似的改革。本文在简略述评2001年深圳行政分权改革的经验的基础上，分析地方政府实行行政分权改革的制度前提。

一、深圳的行政分权改革

和洋浦开发区1994年在初创时期及中央政府特别授权的特殊条件下一步到位式的改革不同，深圳是在新世纪到来以后，在自身经济社会发展和行政体制比较定型的时期接受这一试验任务的，所以不仅方案设计非常谨慎，而且，作为全国试点之一的市政府还先期探索了在个别政府部门内部进行浅层次的小试，这就是自2002年起在交通局一个部门进行的政策与执行分开试验。

深圳的交通运输行政管理多年来一直实行的是大系统管理模式，一个交通局(原为运输局)的管理职能相当于原来的几个国家部委的职能延伸到地方政府部门内容的总和，例如交通部、铁道部、邮政总局、民航总局、信息产业部的职能等，共履行铁路、公路、水路、公交、物流、电讯、邮政、航空、港务等等19项管理职能，是一个“大部制”式的职能部门，因此原来内设处室超过了20个，基本上都是横向切块式的综合处室。其中的多数处室都既有政策性职能又有执行性职能。不仅如此，在深圳市交通局下面，深圳市每个区还设有一个交通分局，区分局的机构设置和市局基本上对口，职能也大致上是市局职能的原版复制，各种业务都在低一个层级上展开，形成一个个五脏俱全的“小麻雀”。

改革是将深圳市的整个交通管理职能集中起来，取消原综合性的各区分局。管理职能在按大类横向划分的基础上进行纵向切分，即在区分综合性职能块的基础之上，在每个职能块内设立决策(政策制定)机构，这些决策机构全部是市局机关的内设机构。决策机构除常规的办公室、政工人事、法制等共性部门外，其它都是类别性部门，例如港口处、空港处、运输处等，加上后来和港务局的部门合并过来的机构，总共10个。这些决策机构形成市局主体。在这些决策机构之外，其它所有机构经过归并整合，放到执行机构、服务机构以及直属机构系列，不再是区的分局或市局的内设机构，而是相对独立的分局和专业服务机构。执行机构实行专业化管理，包括客运、货运、港航、机动车服务市场、运政、出租汽车管理、规费征收等方面。服务机构包括了分布在市区的5个办事处，负责交通业务的申请、审查和发证服务。这样，深圳的交通运输行政管理就划分了决策、执行和服务二个纵向层次，并以这种特殊方式实现了决策与执行的分开（改革后的深圳市交通局机构设置见下表）。

深圳市交通局决策、执行、服务机构与直属机构设置

决定机构
 执行机构
 服务机构
 直属机构
 
办公室、政工人事处、财务审计处、法制处、规划建设处、运输处、港口处、空港处、物流发展处、安全技术处
 客运管理分局、货运管理分局、港行管理分局、机动车服务市场管理分局、出租小汽车管理分局、运政监督分局、深圳市交通运输应急指挥中心、规费征稽办公室
 爱国路办事处、沙头角办事处、滨河路办事处、南头办事处、交通大厦办事处
 引航站、路隧建设管理办公室、公路客货运输服务中心、交通运输培训中心、交通信息服务中心、智能运输中心、交通场站建设管理中心、铜鼓航道建设办公室、港口工程质量监督站、广东船舶检验局深圳分局、公路工程质量监督站
 

除了在交通局、规划局等个别部门改革试点之外，深圳市还为政策与执行分开改革全面铺开进行了其它的基础性、过渡性准备。2001年，深圳对市、区、镇三级政府都进行了机构调整，不久后又将城市化进程体现在行政架构上，取消了镇一级政府，统一改为各所在区政府的街道办事处，全市完全按城市体制进行行政管理，改三级政府结构为两级政府结构。在此基础上，为了强化市政府的政策和监督职能，而将具体执行、服务性职能下移到区级政府：从2003年4月1日起，市政府有关职能部门把固定资产投资、外商投资审批、环保、工商、组织机构代码、消防安全审核和城市建设管理等10个方面较大的审批权和管理权全部或部分下放给各区政府，使市级政府职能部门逐渐从具体的执行性审批、管理事务中解放出来，更加专注于制定政策，完善管理制度和加强检查监督。

虽然早在2001年，深圳已经被中央编制办确定为政策与执行分开改革的五个试点地区之一——其中级别最高（唯一的副省级城市）、范围最大的一个试点地区，而且，改革在市政府全面铺开的准备工作也已经基本做好。但是，由于种种原因，改革全面铺开没有下文，一场原本被学界和深圳市政府寄予厚望的行政体制改革最终没能实现它的时代使命。

二、地方政府实行行政分权改革的制度前提

由于改革的局部性、行政主导特点、一定的超前性和随之而来的巨大阻力，地方政府行政分权改革的结局在改革之初就已经注定，深圳政府全面铺开改革方案的胎死腹中就是最好的说明。无疑，即使深圳的实验性改革在总体上失败了，但仍然留下了一些“改革成果”，比如，深圳交通局的大部制构造、执行权下移，绩效评估机构的预设等等，这些成果为当前深圳的行政体制后续改革积累了有益经验、奠定了良好的基础。

地方政府的行政分权改革必定会遭遇到来自内外的巨大阻力，虽然行政分权改革的初衷也是要消除这些与经济发展不相适应的行政体制问题，但是任何改革恐怕还是要具备基本的制度环境，如果改革者不有意识地创造这样的制度环境，改革决不可能顺利推进。因此，我们必须考察当前推行行政分权改革的制度前提。

（一）党政权限有效界分

我国党政关系从计划经济时代的党政不分到今天的一定的分离，是党政关系不断良性构造的结果。但是，具体地分析不同层级的政府运作情况，我们会发现，越是层级高的政府，党政权限越清楚；越是层级低的政府，党政一体的现象越突出。有学者曾经在实证调查中通过经验分析得出了这样的结论[①]。这个结论无疑具有一定的普遍性，应当引起我们的重视。

就地方政府而言，省一级的情况应该是最好的，但即使是这样，在现有的党政体制下，在有关全省乃至于某个地方的重大决策上，党委仍然可以起到主导性作用。而县市及县市以下地方政府的情况恐怕不太乐观，长期以来在片面发展模式和政绩观主导下的政府决策，名义上的集体决策、实质上的个人拍板导致决策高效率而缺乏科学性和可行性。执行和监督方面，同级党委在部门设置上与政府的同构化现象也很严重，造成部门的利益化，有利益抢着执行、无利益踢皮球的现象仍然不少；由党委及其部门做出的决策或者是执行虽然在党内有纪律约束和组织监督，但目前看来效果并不太好。因此，要在地方政府实行行政分权必须有效界分党政权限，尽量使党委回归其应有的宏观上的政治领导和组织领导的领导地位，逐渐从具体的行政事务中摆脱出来，也只有在这样的党政关系模式下，行政分权的改革才能充分发挥其制度效应，同时也有利于更好地发挥党的领导作用。

（二）中央地方合理分权

地方政府的行政分权制改革的逻辑起点是：各层级地方政府的权力配置。比如，在决策权方面，中央政府享有宏观管理方面的决策权，省级政府享有地方发展战略和规划方面的决策权，县以及县以下政府享有政策执行范围内的决策权。我国遵循“在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”的原则，而在这一原则的指导下和宪法、组织法的笼统的权力划分下，地方政府的权力配置状况主要取决于中央政府的“放”权和“收”权，地方政府的权力配置往往取决于阶段性的经济工作中心，具有极大的随意性，必然会出现“一放就乱、一收就死”的乱象。另一方面，在中央权力过大的情况下，地方政府的自主性受到抑制，对中央政府的决策的执行大打折扣，导致“政令出不了中南海”。因此，要想使地方政府的行政分权改革取得成果，必须在现有基础上由中央政府向地方政府合理放权:在中央政府保留国家事务的决策权和监督权的基础上，将大部分经济管理方面的决策权和大部分执行权下放给地方政府。

（三）行政层级适度减少

根据我国《宪法》规定，我国的地方政府至少有四个层级：省（自治区、直辖市）、市、县、乡（镇），这还不包括由逐渐减少的派出机构或者虽然在宪法文本里没有规定但实际上地位特殊的行政级别（如计划单列市、副省级市）所增加的层级。层级过多，加上机构设置上的叠床架屋，使得上下之间要有所对应，否则，对于未能与上对应的那个层级的政府来说，就面临着非常现实的资金、信息等政策资源的损失，这也是很多地方厉行机构精简成效不能显著的重要原因之一。对于行政分权制的改革而言，分权的前提就是机构重组，将职能相同或相近的职能部门合并重组，如果不缩小行政层级，这种上下对应的制度惯性，必然会消解机构重组的努力。当撤并的机构又回复原状时，分权改革其实已经面目全非，完全达不到改革的目的了。因此，比较理想的行政层级是：在地方政府只保留省和县两级政府，市一级和乡镇一级可以考虑逐步撤销。在这样趋于扁平化的层级结构里，上下对应的压力大大缓解，而且，事实上省和县的职能可以错位设置，不必一一对应，在这种情况下，行政分权改革的层级阻力大大减少，从而增加了行政分权改革成功的概率。

（四）行政职能分层厘定

如前所述，地方政府行政分权改革的基本前提是各层级政府之间有着明晰的行政权力和职能分野。我国地方政府层级不少，各个层级政府之间在政府职能上应该各有侧重才是比较合理的。现实情况则是，我国各级地方政府之间不存在明显的权限划分。《宪法》第107条规定，县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条规定，县级以上的地方各级人民政府执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。除宪法和组织法的规定外，我国单行法律也通常规定某一类事务由县级以上行政主管部门管辖，一般并不明确由哪一级管辖。如《中华人民共和国环境保护法》第6条规定，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一管理。这表明，地方各级政府行政职能缺乏层级上的清晰厘定，导致无论哪个层级的地方政府都行使大致相同的行政权力，从而在机构设置上也严格地上下对应。

因此，无论是从打破上下对应的机构设置、革除条块分割的弊端出发，还是为地方政府行政分权改革提供合理的职能分层架构,都有必要对地方政府的行政职能加以分层厘定。其基本思路是：将某一行政管理权限明确到某一级政府，由该级政府履行行政管理权力和承担行政管理职责，然后在权限范围明确的基础上设置行政机构。这样就能够避免层层重复设置相同或类似行政机构的问题，一级政府有什么行政职能就设置什么行政机构，无职能则不设置机构。上下级政府间权力原则上不重复，避免不同层级行政机构间的权限冲突。

结  论

改革从来都是利益格局的重组，因此，不可能一帆风顺，更不可能一蹴而就。地方政府的行政分权改革涉及到的不只是政府自身的利益，还涉及到党政关系、中央与地方关系、各级地方政府的关系以及政府与社会的关系，在这些关系及政府内部之间，改革的推进必定带来利益的此消彼长，从而遭遇不小的阻力。因此，对这一改革应该渐进式部署:在理顺政府与外部的权力关系的基础上，适当缩减地方层级，厘定各级政府职能，在各省择其经济基础较好、地位重要的若干地方试点推行，然后逐渐推及其余，以期全面铺开，收改革之全效。

参考文献

[①] 王春光，对中国县乡行政机构改革的现实分析——以D县为视角，《学习与实践》，2006（9），p69