赵立波，青岛行政学院 基础教研部
改革动力不足是制约事业单位改革顺利推进的主要障碍之一。那么，事业单位改革动力的现状如何？导致改革动力现状的原因是什么？如何构建事业单位改革的动力机制？为此，笔者以问卷调查为主，结合座谈及文献分析对事业单位改革的动力问题进行调查与分析。
问卷调查对象选择笔者所在城市的两个群体：一是位于城乡结合部的某区（以下简称某区），按照机关干部、事业单位职工、包括企业职工与农民在内的社会公众（亦为事业单位服务对象）三大类人员发放问卷，共回收有效问卷320份。选择该区及将调查对象分为三大类人员等是考虑调查应尽可能涵盖利益相关者，城乡结合部既包括市民为主的城区也包括村民为主的农村地区（尽管该区各村委会名称已改为居委会，但其生产、生活方式与改名称前差别并不明显）；事业单位作为政府举办的公共服务机构，政府、事业单位、服务对象是最主要的利益相关者；同时政府与事业单位及事业单位内部调查对象的比例，基本同公务员与事业单位工作人员比例与事业单位内部人员比例相近。二是市政府聘请的政务督察工作社会监督员（以下简称监督员），虽然该群体人数不多（只回收8份有效问卷），但作为经常参与政务活动特别是考核、监督工作的政务监督员，对经济社会改革与发展特别是事业单位改革与发展了解、认识更加深入、系统一些。问卷调查对象情况，见表1。
事业单位虽是我国第二大类组织，人们无时无刻不受其影响，但与政府机关及其改革、国有企业及其改革相比，事业单位社会影响力相对较低，改革力度相对较小，因而社会对其关注、了解程度较低，例如表2显示某区调查对象中对其“了解较少”、“不了解”的人员竟达44％。进一步了解、分析得知，所谓“不了解”当然不是一点都不知道，否则的话就不会对问卷的其他问题作出选择；选择“不了解”一是说明其对行业众多、内容复杂的事业单位改革的确了解不多，二是表示一种姿态，即对事业单位改革相对封闭、进展不力、对社会及调查对象本人影响较小等含有否定意味的情绪、态度。
一、改革动力现状
表3显示，两大群体对事业单位改革进展的总体评价较低：没有人选择非常顺利，某区与监督员分别8.1％、12.5％选择比较顺利，39.3％、25％选择一般，37.1％、62.5％选择不太顺利，某区竟然有15.3％选择很不顺利。
改革能否顺利进展与改革是否具有充足的动力有关，动力不足问题始终是制约事业单位改革的重要因素。从表4中可见，问卷调查结果与改革实际、与社会各方面的认知是一致的：认为事业单位改革动力非常充足的某区只有微不足道的1.6％，监督员甚至为0；认为比较充足的分别只有19.4％与12.5％；绝大多数人认为改革动力“一般”：70.9％与62.5％，需要说明的是当改革亟须动力才能推进时认为改革动力一般实际是一种否定性的回答；认为动力不太充足分别有19.4％与25％；某区还有1.9％认为很不充足。
二、改革动力不足原因分析
动力的反面是阻力，究竟来自哪些层面、哪些因素的阻力制约着事业单位改革？
政府是事业单位的举办者，事业单位领导受政府指派并代表事业单位管理着事业单位，事业单位的职工作为事业服务生产者、作为单位员工与事业单位改革有着最密切的利益关系，事业单位的运行与改革依托并受制于各种社会环境因素……因此，笔者从上述四个方面分析改革的阻力。
首先，对于事业单位改革主要阻力来源的判断，两大群体出现较大分歧：某区认为主要阻力来自社会环境（选择率为70.3％），监督员则认为主要阻力来自政府部门（选择率为50％）；此外，监督员认为事业单位职工、社会环境是第二位的阻力来源（均为25％），某区认为第二位的阻力来自事业单位职工（22.2％），以下分别是事业单位领导（3.3％）、政府部门（2.2％）、其他（1.9％）。
为什么会有如此区别？对事业单位及其改革的认识程度及人员的身份对于选择产生了影响。8位监督员中选择政府部门是主要阻力的人员均来自事业单位，同时4人均为大学教授或科研机构研究员，并对事业单位改革了解程度较高：在回答“对事业单位改革了解程度”问题时3人选择了解、1人选择非常了解，进一步了解得知以上4人均程度不同地参与过事业单位相关改革及课题研究；其他4位监督员分别来自机关、企业，对事业单位改革的了解总体上低于前述4人：选择了解、了解一些的均为2人。因此，合理的解释应该是身份、对事业单位改革了解程度是影响选择的重要原因。某区虽有40.6％的人员来自事业单位，但单位层次较低（皆为区属、街道或乡镇所属事业单位），相对于监督员特别是参与过事业单位相关改革及课题研究的教授、研究员，他们对于相对封闭、复杂的事业单位改革介入程度特别是思考程度是有限的；而且该区对事业单位改革“了解较少”、“不了解”的人员竟达44％，因而某区较多选择了指向相对含混的选项“社会环境”是主要阻力是可以理解的。当然，上述解释并不意味着某区的选择是不正确的，只是说明调查对象的身份、知识、研究视野、思考问题角度等因素会影响选择。事实上，当具体回答政府、事业单位领导、事业单位职工、社会环境等方面究竟哪些因素影响了改革动力，某区、监督员两大群体的选择还是相当接近的。
上述从表6到表9是关于四方面阻力具体因素的调查。综合分析以上四表，以下六点特别值得注意：
第一，除表7选择率最高的选项不同外，其他各表选择率最高的选项基本一致：表6事业单位改革阻力来自政府部门某区的首选是怕引发不稳定，监督员则把怕引发不稳定与不愿改并列为首选；表8事业单位改革阻力主要来自事业单位职工某区的首选是改革影响切身利益（如把机关与事业单位改革不平衡、机关与事业单位待遇不平衡归并为一项，则机关与事业单位不平衡略高于改革影响切身利益成为首选），监督员则把改革影响切身利益、机关与事业单位不平衡并列为首选；表9事业单位改革阻力来自社会环境最高与次高选择率，某区与监督员皆为社会保障不健全、条件不具备。
第二，虽然事业单位领导在影响事业单位改革动力方面不具有决定性作用，某区只有3.3％调查对象将事业单位领导作为事业单位改革阻力第一选择，而监督员在此项上的选择率为0。但不意味着事业单位领导对于事业单位改革不发生影响、构不成阻力因素，只是相对于其他因素影响力较低而已。可能正是因为影响力相对较低导致选择的差异：某区把怕引发不稳定、监督员把自身利益作为首选，而且选择率都高于50％（分别为65.9％、57.1％）。
第三，利益问题在影响事业单位改革方面作用巨大。例如表8事业单位职工关注的改革影响切身利益问题、表9社会环境方面的社会保障不健全问题、表6事业单位领导关心的自身利益问题等，都成为改革阻力的首选因素，所以改革必须解决好利益问题。
第四，人们对利益问题的态度总是涉及到不同群体利益的比较，而且人们往往把事业单位与政府机关联系起来进行比较。改革不平衡、待遇不平衡等形成的机关与事业单位不平衡问题成为影响事业单位职工对改革所持态度的最主要因素。在此次调查中，笔者设有一个问题是对事业单位基本认识，结果某区超过93％的调查对象认为事业单位“像政府机构”，71.4％的监督员认为事业单位“像政府机构”，远远超过事业单位“像企业”、“像非营利组织”、“谁也不像”等选项。虽然一些研究认为改革开放以来事业单位总体上是按照“市场化的方向”进行改革，“改革使得事业单位越来越不像政府机关，越来越像企业”[1]，但笔者的调研恰恰相反：究其原因，一是长期以来实行的机关事业一体化管理体制虽经30年改革并未打破；二是政府与事业单位存在极为密切的关系，这种关系绝非“政事分开”一个口号就能消解；三是人们对“政事关系”乃至“政事分开”的本质、现状的认识、把握很不系统、深入，更不用说形成共识，包括机关干部、事业单位职工、社会公众的绝大多数至今依然视事业单位“像政府机构”、视事业单位为难以与政府分开的公共机构。
第五，对改革会引发不稳定成为改革阻力的重要因素。这是政府部门及其作为政府代表的事业单位领导优先考虑的因素：例如对事业单位改革阻力来自政府部门的回答，两大群体首选都是怕引发不稳定；对事业单位改革阻力来自事业单位领导的回答某区首选也是怕引发不稳定。当改革进入“深水区”、当
改革由利益分享转向利益分割，上层（政府、事业单位领导）对改革与稳定的关系高度敏感，而且人们认为这种敏感是有理由、正当的，因而，能否协调好改革、发展、稳定的关系成为动力增大或阻力增大的关键因素。
第六，改革目标、策略不明确成为引发阻力的重要因素。长期以来事业单位改革一直是摸着石头过河，由于国家迄今尚未推出一个关于事业单位管理体制改革的总体方案，因而涵盖整个公共事业领域的改革目标模式依然有待明确[2]。改革目标及策略不明确即“不知怎样改革”使得人们对改革缺乏合理预期，缺乏合理预期通常会降低行为动机水平。因而，不知怎样改革成为改革阻力来自政府仅次于怕引发不稳定的第二位选择、改革阻力来自事业单位领导的第三位选择，不知改革后情况是好是坏成为改革阻力来自事业单位职工的重要选择。
三、构建改革动力机制的论文网思考
事业单位改革既是事关经济社会发展全局的重要工作，又是涉及面广、触及利益关系深、面对阻力较大、复杂的系统工程，持续、稳定、有效地推进事业单位改革必须强化动力机制，调动各方面积极因素，化解各种矛盾、阻力。根据笔者的调研，构建改革动力机制应重点解决以下问题：
第一，建立利益均衡机制。改革最核心、最根本的问题是如何处理好各方利益主体之间的关系协调问题，特别是政府与事业单位、事业单位与企业等社会组织、事业单位与服务对象、事业单位内部职工与领导等关系。改革在本质上是利益关系的调整，因而必须理解各方的利益诉求、观点差异，承认各方在改革中的利益损益，通过建立信息获得机制、要求凝聚机制、诉求表达机制、利益协商机制，一方面让各方关注的问题、各种观点与诉求公开表达、平等讨论、民主集中，另一方面在利益博弈中过滤或钝化各种极端的观点、诉求，从而形成能均衡各方利益的改革方案与推进战略。
第二，明确改革方向、目标。各方特别是政府应明确通过事业单位改革要把事业单位改造成什么样的机构，导致什么样的结果，获取什么样的收益……继续按照“摸着石头过河”、各地各行业各行其是的办法进行改革，不仅会拉长改革进程，而且会分割不同地区、行业、群体利益关系，固化不合理的利益格局，使各方在比较不同改革政策、攀比不同政策优惠过程中不断“提高要价”，从而导致改革成本无限放大乃至于收益与成本难成比例而不得不放弃改革。明确改革方向、目标不仅是制定改革战略、改革方案的基础，也是划定各方利益要求的底线，各种观点与诉求只能在改革方向、目标范围内进行讨论、博弈、凝聚，这会使利益相关者放弃或弱化各种极端利益诉求。
第三，优化改革环境。改革只能在一定环境中进行，改革只能在具备基本条件下才能顺利推进并取得成功。此次调研最大的群体——某区70.3％的人认为改革阻力主要来自社会环境恰恰说明这一点。在社会环境诸因素中，社会各界不支持选择率极低可以忽略不计（某区不到1％，监督员为0），反过来说就是社会各级基本支持事业单位改革。社会保障不健全是社会环境最大的改革阻力，社会保障在事业单位改革中具有“兜底”的功能：分流、退休、单位改制后经营不善而失业等改革可能导致的最大利益损失，一般可以由社会保障来“兜底”，从而可使利益损失减少而能被各方接受。因此，必须把社会保障体系建设作为事业单位改革的基础环节，而健全社会保障体系，一是要明确政府财政的责任；二是要解决“老人”、“中人”、“新人”关系的问题，特别是关注现有在编人员如何纳入社会保障体系问题；三是衔接、平衡好机关事业单位社会保障关系。
第四，理顺政事关系。某区超过93％的调查对象、71.4％的监督员认为事业单位“像政府机构”；机关与事业单位不平衡问题成为影响事业单位职工对改革所持态度的最主要因素，说明政府与事业单位关系既是事业单位改革必须处理好的关系，又是各方特别是改革最大的利益相关者——事业单位职工最关注的问题。不能简单以“政企关系”、“政社（政府与社会中介组织）关系”类比政事关系。政府与事业单位关系是：政府承担向社会提供公共服务职能，举办事业单位以直接生产形式向社会提供公共服务是其基本方式之一，事业单位则是直接生产、提供公共服务的组织，是非机关形态的公共机构；政事关系由政府履行向社会提供公共服务职能过程中产生，事业单位的职能是政府公共服务职能的延伸，政事关系的本质是政府机关与其举办的事业单位在公共服务过程中形成的服务提供者与服务生产者的关系。应该按照上述思路而非将事业单位视为一般社会组织的思路调整政事关系。
第五，坚定改革信心。事业单位改革进展缓慢的一个重要原因是改革信心不足，政府部门、事业单位领导不愿改者为数不少，怕改革引发不稳定更是来自政府部门、事业单位领导最大的改革阻力，部分事业单位职工对改革后情况是好是坏不明而心存疑虑……信心是动力最直接、最大的来源。应该采取舆论宣传、思想教育、示范引导等方式明确改革的必然性、紧迫性、有益性、不可逆性，强化改革信念、改革信心，特别是作为事业单位举办者、所有者、监管者的政府，不仅自身要信心十足，更要借助公共权威向社会明确传达政府的改革意愿、改革信念，树立坚定、“虽九死其犹未悔”的改革者形象，从而激发全社会的改革动力。
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