公共行政管理的政治哲学基础与社会文化环境

　　一 、引 言 :公共伦理与公共行政管理的关系
　　公 共 伦 理是以公共理性为核心的社会精神价值取向，它直接决定着社会民众的道德走向与精神建构。公共行政管理并不只是纯技术性的过程，任何管理都寓含着某种伦理观、价值观。从实践来看，管理不仅表现为一种制度的、技术的结构，而且表现为一种伦理的结构。塞缪尔·P·亨廷顿认为，政治制度具有道德和结构两个范畴。①在鲍桑葵看来，甚至制度本身就是一种道德观念：“组成一个社会的原则既是观念也是事实，既是事实也是目的？？制度就是观念，即构成精神的要素，同时也是目的；也就是道德观念。”“一种制度？？既是应付环境的一种手段，又是一种道德观念和一项社会原则。”
　　“国家的存在是为了促进美好的生活，它的行为不可能是不注意道德的。”“国家本身除公共目的外，不能有别的目的；而且实际上除了各个机构认为是公共目的的目的之外，它也没有任何目的。”②从以上论述中可以看出，公共行政管理过程中所蕴涵的伦理观念集中体现在“公共”一词中。它要求公共行政管理只能是作为实现全社会公共利益，增进全民福扯，推动社会发展的工具。在这里，“公共利益”是最为核心的概念。因此，公共行政管理必须是围绕着“公共利益”而建构和运行的。
　　当今 中 国正处在以城市化为主导的社会转型的关键时期，改革开放以来，快速发展的城市化进程，也使社会出现了发展的种种不协调：如人口流动量的突增，城市不同社会群体之间却缺乏必要的整合；传统单位制的衰微，职工对单位的归属感弱化、游离性增加，使城市管理常有失衡；政府转换职能，社会却缺少承接政府剥离出来的社会职能的相应中介机构，等等。不可否认，市场经济以不可阻挡的势头，促成着社会公共生活日益繁杂、多元，并在一定程度上造成了社会公共伦理的“空场”。为此，作为具有特定的价值性认同与互助性交往的共同体— “社区”，从城市化发展过程中凸现出来，成为基层的政治体制改革和民主法制建设的“着落点”。公共伦理是以公共理性为核心的社会精神价值取向，它直接决定着社会民众的道德走向与精神建构。社会主义市场经济体制的形成，致使以往计划经济条件下盛行的“国家主义”精神价值取向日趋衰微，而与西方人文背景相协调的“个人主义”精神价值取向又难以在中国本土全面移植，因而，公共行政管理的伦理规范主要内容为公益至上、有害不为、慎用权力、社会责任、平等竞争、增进信任。这些规范为公共行政管理奠定了伦理基础。
　　
　　二 、问 题 的提出：公共行政管理的公共伦理基础
　　
　　（一 ） “个 人主义”不能成为公共行政管理的公共伦理基础
　　“个 人 主 义”是以个人理性为终极价值尺度的社会价值取向。“个人主义”走向了与“国家主义”伦理精神相反的另一个极端，它强调个人理性的本体性和个人权利的主体性，认为尊重个人的原则是至高无上的，每个人都有追求自身合理利益的自由和权利，个人价值的实现是判断行为是否合理的首要标准。西方的文化传统和伦理价值体系以“个人主义”作为其核心，在近代以来的社会发展中“个人主义”的伦理精神曾起过积极的作用。如果说资本主义精神的实质不是对财富的贪欲，而是在“天职观”的引导下进行“合法投机”的话，那么“个人主义”的精神实质也不是“自私自利”，而是在“权利观”的引导下寻求“人格独立”。从人格发展的历史规定上看，独立人格意味着人从权威、等级的服从中解放出来获得人的自主、自尊和自由；意味着人从人的依赖关系束缚中解放出来实现自我的真实价值；意味着人从生命本能的制约中解放出来迫求人成为人的超生命价值。在西方，“个人主义”使得人对人的依附关系的解脱成为可能，与此相应的市场经济形态给予了个人以至高的生存价值与尊严，给予了个人以充分的生存与发展的选择机会，给予了个人以不容侵犯的其隐私权受到保护的独立生存空间。人们感慨于“个人主义”伦理精神作用下的市场所爆发出来的经济能量，感慨于西方社会因个人价值实现所带来的社会产品的巨大涌流和经济关系的剧烈变动。
　　从 伦理 的视域审视，“个人主义”的道德意识是微观的，它与人类社会利益驱动的现实观念相契合，把生存的压力落实到实实在在的个人身上，从而激活了个体的主动性，这正是市场经济所具有的优势特征。市场经济条件下的交往方式是一种主体构成性方式，主体间的平等交往不仅触及对象自身，而且一般地按照人的目的重新构造着对象，市场对人而言呈现出一种“构成性”的存在。自由、平等、竞争、理性等原则作为市场经济所体现的商品货币关系的基本前提，其意义归根结底就是保证作为商品所有者的个人成为独立的个人，西方社会选择的正是这种个体价值化的“个人主义”伦理精神。那为什么这种“个人主义”伦理精神在中国难以找到普遍的生长点呢？
　　因为“个人主义”的负面效应与中国传统文化中的伦理精神有着根本的冲突。“个人主义”伦理精神在激发人的无比的创造热情的同时，也诱发着个人欲望的无限膨胀；在追求个人价值的实现的同时，也诱导着个人对私利的无限追求与“个人至上”意识的孽生，进而造成个人与他人的紧张、个人与集体的背向、个人与国家的离心。“个人主义”伦理精神的消极形态则是“自我中心主义”和“伦理利己主义”，而利他原则在个人功利计较的狭隘空间里显得十分的软弱无力。梁漱溟认为，西方以功利和个人为主要价值取向的伦理文化虽在改造人类的物质生活条件方面取得了很大成就，但在精神上却因此受了伤，在道德上产生了堕落的危机。可见“个人主义”在维护个人自由的同时也削弱了社会联系的亲密度和社会共同体的合法性。
　　中国有着自己的历史文化传统和自己的现实国情特点，而个人主义恰恰与中国传统伦理观念和现实的社会主义伦理道德的核心价值不能相容。
　　中国 传 统 的核心价值观，在人与自然的关系方面表现为超越个人的“天人合一”，强调人与自然的和谐统一；在人与社会的关系方面表现为超越个人的“家国天下”，强调家庭、集体、社会优先于个人的本位性；在人与他人的关系方面表现为超越个人的“仁者爱人”、“己所不欲，勿施于人”、“礼让为先”的道德原则。中国现实的社会主义伦理道德同样强调集体主义精神，强调个人对国家社会的责任、义务与奉献。即使在社会主义市场经济体制逐步确立，原来垄断个人一切资源的单位所有制体制转向人才可以流动的新体制，公有制的实现形式正在探索中走向多样化的历史情景下，以个人权益为基础的整合着个人理想的集体主义与社会主义仍是中国人当下的最合理的现实选择。“个人主义”不应也不可能成为21世纪当代中国的主流伦理精神和公共行政管理的公共伦理基础。
　　
　　（二 ）公 共 行政管理应该遵循的具体伦理准则
　　公共 行 政 管理应该遵循哪些具体的伦理准则呢？在这方面，学者们进行了一些分析。弗雷德里克森认为，应该在公共行政管理追求效率的宗旨中引入社会公平的原则，并以社会公平的实现程度作为衡量公共行政管理是否有效的首要标准。③斯蒂芬·克·贝利认为，一些优秀的行政官员的最主要的素质就是能较为妥善地处理那些自相矛盾的道德准则。他认为，公共行政管理有三个最为主要的伦理因素：乐观主义，即果断地处理道德上有分歧问题的能力；勇气，即在某种情况下做出决断、采取行动的能力；博爱，即在涉及公共利益的事情中坚持原则的能力。④王 沪 宁从 生态学的角度对公共行政管理中以下重要的伦理因素进行了分析：⑤第一，社会至上。行政系统的活动主要在于满足社会圈的需要，实现来自社会圈的需求。这种性质决定了要实现行政系统与社会圈之间的动态平衡，必须坚持社会至上的原则。第二，勇于负责。
　　勇于负责是实现行政系统与社会圈之间动态平衡的一个重要条件，因为动态平衡有赖于行政系统处理社会圈需求的能力。行政主体在各种需求面前采取什么态度，是搪塞责任、互相推诱，还是积极处理、勇于负责，直接关系到行政系统处理社会圈提出的需求的速度和能力。第三，公正感。公正感决定了行政主体对待行政系统和社会圈的态度。行政系统与社会圈之间的动态平衡关系是一种客观的关系，不是一种主观关系。这就要求行政主体依照客观关系来协调行政关系，要求行政主体有高度的公正感，而不依主观意志为转移来确定行政系统与社会圈之间的关系。
　　从总 体 上 看，公共行政伦理观不能脱离一定社会的伦理观。社会道德准则是通过行政人员的个人道德水平对公共行政施加影响的。因此，行政主体的道德水平是公共行政管理的伦理基础。在以上分析的基础之上，可以确定公共行政伦理的内容，总结出公共行政管理应该遵循的伦理规范。
　　首先 ， 公 益至上，慎用权力。从民主政治理论上说，政府行政人员的权力是公民赋予的，他们必须为社会服务。行政人员不能将个人的或者小集团的利益置于公共利益之上。否则，就是一种不道德的行为。有害不为这是一条具有普遍社会意义的伦理规范。彼得·F·德鲁克将这条规范称为“专业人员伦理的基本准则，是公共责任伦理的基本准则”。⑥这条规范的内容包括：行政人员不能做出危害社会的决策和行为，为此，行政人员必须具有一定的自主性；行政人员不能将自己视作中立的工具而服从不道德的目的。在决策中，决策者首先应该回答的问题是：这个方案是有益于还是有损于社会公共利益。如果行政人员都能够做到有害不为，则可以在很大程度上促进社会道德水平的提高和社会文明的进步。
　　相称 的行 政权力是保证公共行政管理得以顺利展开的前提条件。行政权力是一种公共权力，运用行政权力必须受到公共道德的约束。这意味着，行政权力的使用必须以实现公共利益为目的。如果不是如此，我们就可以认为，行政权力被非公共地运用了，这就是行政腐败的本质。行政腐败的后果是相当严重的。具体地说，任何行政部门和行政人员，只能将行政权力运用于完成自己受特殊行政分工所要求的必须完成的任务。从这个意义上讲，以权谋私、有权就有一切、有权不用过期作废等官本位的观念和行为都是违反行政伦理的。在公共行政管理中，表明公共机构的目的和性质的道德承诺只能是行政权力被运用到而且只能运用到实现社会公共利益的目的之上。
　　其次 ， 社 会责任，平等竞争。公共行政管理必须体现高度的社会责任感，必须承担由于行政管理活动所导致的相应的社会责任。公共行政管理所应承担的社会责任可能在两个领域中产生：一个领域是机构对社会的影响，另一个领域是社会本身的问题。第一个领域所讨论的是一个机构对社会做了些什么事，第二个领域所讨论的是一个机构能够为社会做些什么事。对于第一个领域，机构的首要社会责任就是执行其职能，并且冷静而实事求是地分析、确定和预测这种管理活动对社会有些什么影响。
　　对于第二个领域，公共行政管理机构需要了解本机构能够为社会做些什么事。无论是属于第一个领域的问题还是第二个领域的问题，无论是有意的还是无意的，公共行政管理机构必须对他们所造成的影响负责，这是一条伦理法则。为此，公共行政管理机构应当以推进文明的发展和人类的进步为己任，树立崇高的行政目标；应当协调社会政治、经济、文化等各个领域的发展。
　　平等 竞 争 有种种好处，它有利于提高行政效率；能迫使政府机构和公营部门对顾客的需要作出反映；它鼓励创新，并能提高行政人员的自尊心和士气。因此，平等竞争有助于反对官僚主义、守成主义、獭散主义和腐败主义。作为一种伦理规范，平等竞争要求政府在提供公共服务方面全面引人竞争机制，推动全方位的竞争。还要求在政府内部也引人竞争机制，在人员的录用、升迁和奖励方面，要根据实际才能竞争上岗，根据实际功绩决定升迁，根据实际贡献给予奖励。反对用人方面的种种不正之风。
　　最后 ， 增 进信任。公共行政管理的主体是国家行政机关及其工作人员，客体是与全体公民相关的社会公共事务。只有在国家行政机关及其工作人员和全体公民之间确立政治信任感，公共行政管理才能更为顺利地开展下去。也就是说，一定程度的政治信任感为行政权力的正常运行提供了合法性基础。从自然法则的理论来看，政府行为的合法性在于这些行为能与“公众哲学”保持一致。如果大多数公民都确信权威的合法性，法律就能比较容易和有效地实施，而且为实施法律所需要的人力和物力耗费也将减少。当然，增强信任也要求行政机构和行政人员加大社会沟通的力度，以消除种种猜忌、怀疑、误会、不理解等心态，增强行政机构和行政人员的权威性。
　　
　　三 、问 题 的分析：社会文化功能适应性与公共行政管理的伦理基础
　　
　　这些 年 来 ，我国行政管理改革一直是沿着两个基本方向在进行探索：一个方向是科学化、制度化、变动性和发展性；另一个方向则是社会— 文化性、合理性。前者需借助于数据处理、量化考证以及科层形式等现代管理技术，后者则要仰仗于种种人类文明的模式和文化的观念变更。在所谈的第二个方向的探索中，行政人员虽然也使用了一些基本技术手段，但从根本上说来它是定性的、内成的。目前正有越来越多的人承认这样的说法：社会— 文化功能和适应性要比所谓的“机构”和技术性更为重要，在评估公共行政管理时，传统的“技术性能”
　　概念似乎将不再是第一个被考虑的因素，最受到关心的应是被服务者的满意程度。这一说法是来自以人为中心发展的新观念。对于现代社会的理解，我们大致可以从主要系统即市场和国家行政机关两个层面来理解，市场是指经济系统对人的影响，其影响主要是透过金钱制约着人类的行为或生活；行政机关则指政府透过科层式的行政架构所产生权力来影响人的行为。可以说，金钱与权力是现代社会两个制约人的行为的主要媒介。然而，上述的情况反映在社会— 文化事务上，却造成了现代社会的主要困境。其根由即是市场价值观和以科层架构组织形式出现的工具理性，双重支配着人类的行为，并已成为现代社会的主导意识形态。它主要表现在人们采取一种类似对待商品一样的态度对待社会— 文化事务，人们用理智判断来衡量利益得失，只重感性上的取舍，特别是物质及感官层次的需要，而不作深层的反思和讨论。再加上政府以技术理性作指导，同样从经济、效率的角度来控制社会，这就更会加重民众对社会事务商品化这一扭曲现象的认可。西方社会发展过程中已经清楚地显示出，以由市场经济系统和工具理性作主要成分的科层架构的行政系统，二者是如何双重影响进而制约着现代社会人类的行为，这种结果必然导致情感、意义失落，人与人之间出现疏离感，内心空虚。
　　虽 然 我 国的社会制度与结构同西方资本主义社会根本不同，目前这种社会性的困境也远没有像西方社会那样突出，但表现形式出现了与西方社会相似的地方，有的只是程度不同。特别值得注意的是，功利性取向的生活方式正在迅速地侵人非经济领域，逐渐在控制我们的生活，新公共行政学派给我们重大的启示之一，就是主张政府要对广大民众生活的各个方面起到具有决定性影响的作用，承担社会责任。这就意味着，回应社会现实的困境，政府价值层面要有根本的变革。从社会文化功能出发这一发展模式意味着，寻求并不厚此薄彼的发展，应使之满足民众特别是过去往往被忽视、不享有正当权利的弱势群体或普通百姓的真正需求。就社会意义而言，公平是社会发展的重要动力，是现代社会规范的标准。美国学者詹姆斯·安德森认为“政府的任务是服务和增进公共利益”，而公共利益就是“普遍而又连续不断地为人们共同分享的利益”。⑦历史经验早已证明，有失公平的政府是要付出相应的代价的。
　　社会 — 文化功能这一发展模式特别关注的是，寻求不使本民族的文化性格毁灭或歪曲的发展。这也就是要遵守这样一条原则：每个社会都应当自我保留，由其特有的思想方法和行为方式来汲取力量与创造才能。政府在发展方面的努力要有的放矢，奋斗目标要与地区的自身价值、真正需求和可供利用特区理论与实践的资源相适应。简而言之，发展工作必须立足于国民的现状、行为、需要、思想和信念。因此，要达此目的，国民能积极而主动地参与行政管理工作，是保证发展工作的方式、方法和途径具有独创性的一个先决条件。从社会— 文化功能出发还意味着一种比所谓“明智的技术”选择更适应于政府组织社会关系和人际关系的途径和方法。就是说，各项行政工作要着眼于社会— 文化的内在环境（由传统、历史、价值观等因素构成）；行政管理者在社会发展中所起的作用是聚集、组织以及保证资源（特别是人才资源）的合理利用。政府部门根据由专业计划机构详细拟定的各种规划，一旦制定出发展的各个主要方面和重大目标之后，行政管理的合理性便特别体现为对于社会— 文化内在环境的适应和融合。
　　
　　四 、问 题 解决建议：公共行政管理应融入社会—文化脉络
　　
　　我 们 认 为，目前我国公共行政管理方面的关键问题，主要不是体现在数量方面的“管理不足”，而是在质上的管理不当（社会— 文化上的适应性较差）。解决这个问题的根本途径，是应当将行政管理有机地纳人有关的社会— 文化体系之中并融人一体，政府公共管理的任务就是根据社会— 文化环境提供地基或舞台，并且通过这个舞台连续地推出和落实发展目标，来改造文化、创造文化。简言之，政府与社会— 文化体系密切相连。如果没有这一步，而将行政管理断然地划成“现代”和“传统”，并以“现代”排斥“传统”，这不仅将继续使政府和民众之间的同一性成为问题，还会加深对政府代表的合法性的怀疑。社会是人创造出来的，社会现象与自然现象有着本质上的区别。前者是由相关的社会价值和文化意义所构成的，当然，社会现象的构成可能牵涉一些独立于人存在的物理或其他客观条件。但如果没有了参与者根据相关的社会— 文化脉络，对这些“客观条件”进行演绎，那便不可能成为社会现象了。换句话说，社会现象的意义是参与者即有着不同需要、经历、文化、价值观和理想的人透过相关的文化价值系统所赋予的。
　　但另 一 方 面，每一个参与者都会从自己的角度去感受、理解和使用这些文化价值系统。在这个意义下，我们可以说，社会现象的构成，包括了相关的社会价值体系、理解者的演绎和价值判断以及被理解者的主观感受。无论从哪一方的感受来讲，都是与社会— 文化脉络息息相关的，而人的主观感受只能是通过个人身处的社会脉络才能获得，也才能获取对生存意义和终极关怀的存在感受。行政管理就是要找出一条适合人类具有生存意义的社会结构或形式。在这样一个前提条件下，行政管理的每一次改革都应预设相应的社会— 文化脉络的含义，此社会— 文化脉络也必然使得与其相应的行政改革获得成效成为可能。社会是人的社会，人类的各种行为构成了更为广泛的社会环境，任何社会制度的形成都是人类行为的结果。将公共行政管理纳人社会— 文化脉络之中，就能够实现对社会进行“深层理解”的目的，就可以对社会现象作深人的分析，找出其具体的文化意义。从文化传统和价值观念来解释现实，通过这种解释我们可以更好地了解现实的既定性，变更的困难性，发展的特殊性，一切社会问题的解决也才真正有可能。政府代表社会施政，深人社会— 文化之中就会获取无穷力量，这对于我们的行政改革，无疑能够正确分辨出哪些文化因素在其中起作用，起着什么作用。韦伯的官僚组织理论不足之处在于，他虽然恰当地以科层架构去描绘现代社会组织的复杂形态，但却不能提出一个超越于个人层面（个人自利取向）的分析架构去理解复杂的社会现象，也因而不能够较全面掌握以科层架构形态出现的现代社会组织对人的影响，更不能有效地解决社会问题。的确，科层架构的组织形态给现代社会的经济发展和公共行政管理，提供了效率及运作模式，这是现代社会理性化表现的高度成就。
　　然而 ， 另 一方面，科层架构发展日益庞大，慢慢形成了自己的内在动力。原本是因应社会发展而产生的，与人类的成长、性格、社会结构和文化传统相配合着的社会组织形态，包括政府不同部门或组织的设计，也正是源于对不同社会方面需求的回应，在此发展过程里，却反过来把社会变成了缺乏人性特质的牢笼，把人困于“铁笼”之中。公共行政管理部门对一些社会问题处理不好或不到位，可能是与社会— 文化深层背景相悖离，简单地采取“头痛医头”的被动选择和对策性改变，忽视了深层理解这个问题。而任何社会问题或社会现象的意义只能对应着相关的社会文化脉络才可以被理解，只有在深层理解社会— 文化价值规范下，问题才有可能成立和被接受，也才有可能真正得到解决。可以说，相应的社会— 文化脉络是令社会问题的解决成为可能的必要条件。因此，无论在调整行政管理机构以适应自身的文化与社会环境方面，还是在保证社会发展的坚实和有效的基础方面，对行政管理体系进行改革和重组的要求都变得越来越明显。