工业工程在政府组织行政管理中的应用
引言
工业工程技术自诞生以来，一直成功地应用于以有形产品制造为特征的营利性组织的生产管理系统%成为营利性组织提高生产效率和管理水平的有效工具！（&随着我国市场经济体制的逐步完善和社会服务体系的不断发展%将TI引入以无形产品、服务、提供为特征的非营利性组织的生产管理系统%应用于政府组织的行政管理。不仅可以实现TI的应用领域由传统的制造业向现代服务业）由营利性组织向非营利性组织）由产品生产过程向服务提供过程的质的跨越，而且，将TI与政府组织的行政管理相结合%通过对政府组织的行政部门结构）行政体系）资源要素）事务活动）工作质量及外部公共行政活动等的研究%对于提高政府组织的行政管理效率）质量和水平%实现政务工作规范化）制度化和信息化%建设一个责任型）服务型的政府%具有重要的现实意义&<!理论依据TI是通过研究系统中人员）物料）设备）能源）信息等要素的有效组合与合理配置及持续改进与改善%来保证和实现系统高效运行的方法和技术！
基本原理是系统分析和系统设计%TI采用归纳）演绎）归纳与演绎交互的方法%从系统的输入与输出）内部结构与功能）外部活动与环境等不同的角度入手%以对系统的展开与分解为基础%将构成系统的要素作为应用的结合点%对系统中人的工作）物料的传递）设施"备#的运行）能源的利用）信息的传输等多要素进行改进）改造）重组与设计%从而得到一个理想的系统%以实现系统的功能%满足系统目标的要求&政府组织是依照法律）法规的规定而设立的）对国家和社会公共事务依法实施行政管理的公共机构%是国家意志的直接体现者和执行者&政府组织是一种特殊的非营利性组织%既具有非营利性组织的合法性）公开性）服务性）非营利性）民众参与性的特点%又具有一般的非营利性组织所不具有的公务性）权威性）系统性的特征’（&政府组织的目标是依据有关法律）法规和条例的规定%通过深化机构改革和制度化建设%提高依法行政能力）行政质量）行政效率和行政水平%为社会）经济的可持续发展，提供切实有力的政治）经济）文化）教育和社会服务等功能方面的保障。从系统的角度分析%政府组织是一个广义的生产系统%是根据已界定的组织目标和已规定的所应具有的组织功能%在组织目标分解和组织功能分析的基础上%通过确定组织内部要素）要素的运行）要素间的相互关系）要素与外部环境的关系等%来聚合并生成组织功能%实现组织目标&政府组织的输入是人员）资金）物资）信息和能源%输出是公共行政活动%它的内部结构是在一定时期内保持相对稳定的部门层次）职能责系列和职位配置%内部活动是资源的不断获取与运用%事务）事件的不断协调与处理&政府组织的外部条件包括国家的宏观环境和外部关系两部分&前者指宏观的政治）经济）社会和法律环境$后者包括与上下级政府组织的隶属）管辖关系，与异地同类同级政府组织的协同）合作关系$与所在地政府组织的构成）配合关系）与所在地其他组织的关系等&政府组织的系统结构与特性为TI的应用%提供了坚实的理论基础。
应用思路与营利性组织的生产管理相比较%政府组织的行政管理政策性强）涉及面宽）要素系列多）要素管理内容复杂&在这种情形下%如果不对行政管理进行梳理）分类和归并%将TI直接应用于行政管理的要素%就会在应用中出现要素交叠）要素遗漏）相同要素重复应用等现象%甚至出现层次混乱）前后不一致的应用结论等&基于此%在应用过程中%我们首先根据政府组织的系统结构与组成%将政府组织划分为具有系统特征的单元结构%如%输入单元）输出单元）内部结构活动单元等%使TI的应用有落脚点，其次%基于单元的构成%针对不同单元行政管理的内涵和外延%将各单元分解%并展开为不同单元下相互独立）彼此完整的基本模块%基本模块与行政管理内容紧密相关%其中%有一些基本模块是行政管理所特有的，有一些基本模块具有跨单元的关联性%如表，所示%为了突出行政管理的特殊性并与实际的行政管理相一致，我们将行政管理的特质模块分离出来%同时%将具有内在逻辑关系的模块进行合并和归类%以优化基本模块结构。$最后%对优化的模块做进一步分解%得到不同模块下的要素系列%这样的要素系列建立在优化的模块结构下%具有单个要素特性鲜明）要素间界限清晰）相互独立的特点%使TI的应用有了可操作的对象&图！给出了TI应用的思路&在应用中。应从政府组织行政管理的全局最优出发%以输出优质）规范的公共行政活动为立足点。将TI的基本方法与技术应用于要素研究&基本做法是！通过阐释组织机构的性质与地位%明确组织目标）工作方针）结构形式及与其他政府组织的关系。确定组织机构的设立$通过改善领导体制）设计部门与职位结构）划分职能与权限）完善管理规范与制度，确定资源与事务）事件的管理方式%建立行政工作质量保证体系，通过优化公共行政活动流程，提供优质公共行政服务&?!具体应用?=;!政府组织行政管理的单元结构及基本模块!!按照应用思路；根据政府组织的系统结构%首先将政府组织的系统组成展开为单元）！
个基本模块：即"输入单元%包括依法行政所不可缺少的行政资源的获取与社会资源的收集’个基本模块$#输出单元%包括依法实施的行政执法）行政许可）行政监管）行政救济）行政服务和行政指导*个公共行政活动基本模块。内部结构与活动单元%包括组织机构）行政体系）资源配置）行政事务）例外事件）工作质量*个模块与外部的关系单元%包括宏观环境）与外部组织的关系’个模块？=<!基本模块的优化!!"根据政府组织机构设立的特殊性%将组织机构模块从内部结构与活动单元中分离出来%并按照政府组织机构间的关系线路%将机构设立同与外部组织的关系归并到组织机构单元下&#按照依法行政所需的资源线路%将输入单元下的资源获取）收集同内部结构与活动单元下的资源配置合并为资源管理&这样%经过分解与合并后%政府组织的行政管理就简化为）个单元！）个模块。第一个单元是组织机构%包括机构设立）与外部组织的关系$第二个单元是内部管理%包括管理体系建设）资源管理）事务处理）例外事件管理）行政质量保障体系$第三个单元是公共行政活动%包括行政执法）行政许可）行政监管）行政救济）行政服务和行政指导%如表。所示，应用的要素系列将优化后的模块做进一步细分&首先对组织机构单元下的模块%按照政府组织机构设立的规定）规则进行细分%其次%对内部管理单元下的模块%依据政府组织内部行政管理的内容进行细分%最后%将公共行政活动单元下的不同模块%根据不同的行政方式进行细分%细分后的要素分为内部管理要素系列）公共行政活动要素系列两部分%如表。
机构设立及与外部组织的关系明确化）清晰化!!与其他非营利性组织不同%政府组织机构的设立是根据国家和社会公共行政事务的纵向层次化分级和横向职能化分工的需要%依照有关的法规规定%通过一定的程序而确定%有明确的政治）经济）法律和社会目的及不同的功能定位&针对政府组织机构设立的特点和要素%应用TI时%要具体阐释组织机构设立的各个要素明确组织机构的性质与地位）工作目标与工作方针及结构形式%详细说明组织机构与上下级政府组织）异地同类同级政府组织）所在地政府组织）所在地其他组织的关系%使机构设立及与外部组织的关系要素明确化）清晰化，也为TI在政府组织内部活动和公共行政活动中的应用%奠定基础&A=<!行政体系建设线条化）模块化行政体系建设是政府组织机构高效运行的关键因素之一&将TI应用于行政体系建设，%可以采用TI1以线为主）线块结合2的原理&首先%以政府组织机构的输出%即组织机构依法所实施的公共行政活动为主线，设置不同的部门。确定各部门要承担的公共行政活动%并根据各部门承担的公共行政活动%规定不同部门的职能和职责%其次%以确保公共行政活动的有效开展及与上级政府组织机构的对应关系为辅线%从资源保证）事务处理）监督执行等不同模块出发%设置横向管理部门%如为了满足资源保证的需要设置人事）财务）信息等管理部门%同时%也要根据各管理部门的管理活动%确定部门的职能）职责%最后%基于部门之间的线）块结构%确定组织中不同层级领导者的管理分工）管辖范围及对应的管理权责等。行政资源管理长效化）制度化资源管理是政府组织运行的必要条件%包括行政资源）社会资源及其他资源&应用TI时。%首先应从资源的范围）性质）来源）选择）获取）配置）改善）处置等不同的资源管理环节着手，明确各种资源的范围）性质与来源渠，对不同性质与来源的资源%应规定不同的选择标准）获取途径）配置方式）改善方法及处置结果$其次应从资源规划）资源使用）资源绩效三个层面%建立规范）长效的资源管理方式：包括建立资源需求规划%确定资源使用原则%开展资源绩效评估%实施资源绩效奖惩等%并根据组织发展的需要和要求）组织任务和目标的变化%适时更新和调整资源管理方式&A=?!行政事务处理统一化）柔性化行政事务处理是政府组织运行不可缺少的重要方面&行政事务涉及的范围宽）事项多）内容杂）过程处理繁琐%有一部分事务处理的过程具有程序化的特点%也有一部分事务处理的过程不具有程序化的特征&在应用TI时%可以采用两种基本做法。"对具有程序化的行政事务%理清处理过程%优化处理程序%建立统一的处理流程。
对不具有程序化的行政事务%理顺或再造行政事务处理的过程%明确事务处理的基本要求）基本方式和基本规则%按照事务的重要性和频次%本着必须）必要）可要可不要）不必要的原则%规定事务处理的必须环节）视不同情况可灵活决定的必要环节%取消可要可不要的环节%以使行政事务处理精简）统一和富有柔性&A=A!例外事件处理程式化）灵活化随着现代社会的发展%各类例外事件不断涌现%例外事件大都具有突发性）临时性）非例行性）非大量性）不可预知性的特点&为确保国家政治）经济和社会的正常运转%政府组织必须要应对各种例外事件的发生%并制定相应的预案与对策&例外事件管理主要有重大事件管理）突发事件管理）没有明确规定的事件管理&对例外事件的管理%第一是要界定例外事件的范围%规定例外事件范围定期调整的方式$第二是要建立例外事件应急预案%明确例外事件处理的原则）方式及程序$第三是对于可控范围内的例外事件%必须制定预防与控制措施%防止例外事件特别是恶性突发事件的发生&A=U!行政质量管理科学化）常规化行政质量管理是现代政府组织行政管理的必然要求%行政质量管理要遵循行政管理）质量管理的客观规律%并要作为政府组织行政管理的一项常规化工作&在TI应用的过程中%可以根据质量管理体系标准的要求
从行政质量方针）质量目标的制定%行政活动）行政过程质量控制的组织与实施%行政质量监察和信息的反馈%违反规定行为的预防%不符合要求工作的纠正及行政质量考核）质量评审与责任追究等方面%建立健全行政质量保障体系）岗位质量规范）质量责任及相应的考核办法&A=X!公共行政活动标准化）流程化公共行政活动是政府组织目标的实现过程和行政职能的具体体现过程&公共行政活动政策性强）涉及面大）工作环节多%不同的政府组织按照其性质和功能有不同的公共行政领域&在公共行政方式上%既有行政执法）行政许可）行政监管%又有行政救济）行政服务和行政指导%而且%每一种公共行政方式%又包含多个不同的行政手段%如%行政许可包含了审批）核定）考核）认证。
行政监管包含了抽查）检查）备案）登记等&行政领域）行政方式和行政手段等的纵横交织%构成了一个十分庞大的公共行政活动系列%加之%同级同类政府组织在公共行政区域）行政范围）行政对象）行政工作特色等方面的差异%政府组织的公共行政活动往往呈现出纷繁复杂的局面&为提高公共行政效率）质量和水平%可以应用TI作业程序图）工作流程图）线图等分析技术%采用删除）合并）简化）改进）代替）重组等方法%优化公共行政活动流程%确定公共行政活动的输入内容）处理依据）办理方式）办理机构）办理人员）时间节点及输出形式等%以使公共行政活动标准化）流程化&U!应用实例基于上述建立的TI应用思路）方法和过程%我们对上海市某市局下属的！（个区县局行政组织机构进行了应用研究%设计并建立了一个规范的）统一的行政组织机构和行政管理体系&"!#阐明了区县局组织机构的法律地位与性质%制定了组织目标与工作方针%确定了区县局与市局的隶属关系）与其他区县局的协作关系）与所在区县政府组织的构成）配合关系%建立了由领导层）部门层）职位层构成的直线职能式组织结构。
设计了组织机构的部门组成%划分了各部门的职能与职责%确定了组织）部门负责人的分工）权责和管辖范围&"）#从资源管理的三个层面入手%通过明确资源管理的各环节%制定了包括人员）资金）场所）设施"备#）能源）信息等资源的管理方式&"&#建立了包括文档）会议）公共关系）公众形象）出差）车辆等行政事务管理系列%设计了包括收文）发文）档案管理）会议管理）出差管理）车辆管理等内部行政事务处理流程%确定了公共关系管理）公众形象管理的基本内容）基本要求）基本环节及可选环节&"%#确定了重大事件）突发事件）没有明确规定事件的范围%建立了不同例外事件的应急预案%明确了各种例外事件的处理原则及方式&"*#根据T7R（""!质量管理体系的要求%建立了行政工作质量保证体系&"##在优化公共行政活动过程的基础上%设计了包括现场查处）案件办理）行政许可）行政抽查）行政备案"告知#）行政登记等在内的公共行政活动程序&"W#对目前尚无法统一办事流程的公共行政活动%如行政指导）行政服务等%提出了基本要求%确定了具体做法$对不属于区县局行政管辖范围的行政救济%做了明确说明。
结束语
本文在分析TI基本原理的基础上%提出了TI在政府组织行政管理应用中的单元管理）模块管理）要素管理的思路%并将这些思路及TI的作业活动分析）作业程序优化方法与技术%应用于政府组织的行政管理%研究行政管理活动和行政管理过程%为政府组织行政管理的科学化）规范化）信息化%提供了一条新的途径&所提出的TI应用思路与方法%所建立的政府组织行政管理单元结构）模块结构与要素结构%具有创新意义&实际应用表明%这些思路和结构也是可行的%有较强的可操作性.
