第一章导论
　　
　　行政审批作为现代行政管理的一种重要手段，在经济和社会中发挥着不可或缺的作用。从其他国家行政审批的经验来看，行政审批改革的步骤必须以审批项目的清理与整改为前提，以建立健全行政审批程序为保障。美国等市场经济发达国家非常重视行政审批的良性运作并制定了专门的《行政程序法》，强调行政审批的透明度和发挥听证程序等的重要作用。由于我国长期受到重视行政实体权利、义务的设定，忽视行政程序规范的观念影响，目前进行的行政审批改革过多强调减少行政审批项目，缩小行政审批范围，而对行政审批程序的规范相对薄弱。
　　从理论上看，我国较少有学者对行政审批程序进行专门的论述，客观上需要理论界加强对行政审批程序的研究，为我国当前行政审批程序的进一步完善提供理论支持。从实践来看，在我国现行的行政审批制度中，行政审批程序暴露出的问题较多。审批程序不规范、不公开、不科学是我国行政审批制度中存在的突出问题，也是造成暗箱操作，产生腐败的根源所在。因此，建立和完善我国现行行政审批程序是我们应该重视的重大问题。
　　1.1.2选题的意义第一、建立和完善行政审批程序有利于控制行政权力。行政审批程序的规范运行是制约滥用行政权力的重要手段，是约束行政审批过程中滥用自由裁量权，保证行政审批公正、公平与便民的重要机制。权力集中体现的是社会公共利益，没有行政审批程序或程序运行不健全，就必然会给行政审批机关中有私心的工作人员违法审批、敲诈勒索、滥用权力等提供可乘之机。
　　第二、建立和完善行政审批程序有利于保障公民权利。完善的行政审批程序可以保护公民的基本权利不受侵犯，为公众提供监督行政审批过程的机会。行政审批程序的独立价值在于，完善的审批程序可以维护一个人的独立地位和合法利益，在实体规定欠缺或者案件事实难以查清或无法查清的情况下，在拒绝为行政审批决定说明理由而侵犯行政相对人的知情权等程序权利时，行政相对人可以主张行政审批行为无效，并有权寻求法律救济。
　　第三、完善行政审批程序有利于规范行政审批制度、净化投资环境、消除官僚主义作风和腐败现象。行政审批程序是行政审批改革的一个重要内容，对现行行政审批程序的运行进行研究，及时总结改革过程中暴露出来的问题并找出解决办法，有利于进一步深化和完善行政审批制度改革。我国目前还没有制定出一部较为完备的《行政程序法》，导致了行政审批过程无法可依。建立和完善行政审批程序，减少审批事项，规范审批行为也是我国党风廉政建设的重要措施，对从源头上预防和惩治腐败具有重要作用。
　　第四、完善行政审批程序是深化行政体制改革，建立社会主义市场经济体制的客观要求。目前，转变政府的管理职能仍没有到位，政府权力过大，对经济社会的干预过多；必须重新设定行政审批的范围，调整权力和利益的关系，使政府审批行为规范化、法制化。市场经济发展的动力是竞争机制，必须发挥市场对资源配置的基础性作用，建立一个自由竞争、有效运行的市场体系，规范政府原有的经济调控方式和手段。
　　
　　1.2国内外研究综述
　　1.2.1国内研究综述国内许多学者都对我国行政审批程序的建立和完善进行了研究，也涉及到了行政审批程序存在的问题及其对策的研究。
　　周天勇，辛鸣在《现行各级政府的四大突出问题》[11中指出了我国行政审批程序存在不完善、随意性大的问题。许多行政审批事项没有规定行政管理相对人应当具备哪些条件及如何提出申请，也没有明确规定行政机关应该如何对申请进行审查与核实，更缺少行政机关对行政管理相对人提出的申请不依法、按期予以办理应承担何种责任的规定。由于行政审批事项设定的随意性，不可能建立科学、严谨、完备的行政审批程序。
　　李汉生，徐劲也在《现行行政审批制度存在的主要问题及其改革》f2】中指出，我国行政审批程序不完善，审批随意性大。主要表现在，随意设定行政审批事项，审批程序不健全，审批条件和标准不统一，审批时限不明确。他认为，严格规范行政审批程序应采取如下一些措施：一是要严格规定审批内容，界定审批范围，明确审批条件；二是要减少审批环节，简化审批手续，不得重复审批、多头审批，建立完备、科学、简便的行政审批程序。三是要明确审批期限；四是要提高审批效率，对涉及多部门的审批事项建立主办部门审批责任制或联合审批方式，对审批频率比较高，直接面向投资者或群众的事项，实行集中办事制；五是要明确行政审批事项的设定权限。
　　周宇在《行政审批程序的完善》【3】中研究了我国行政审批程序存在的问题。第一，缺乏有效的告知渠道，告知内容不详实。行政相对人对审批内容、手续、材料等感到迷惑，难以提交符合审批机关要求的材料。第二，大部分审批机构不提供申请标准范本，对申请材料合格的说明不明，是影响申请程序效率的一个突出问题。第三，审查程序的时限性差是行政审批程序突出的问题。一些部门仍然不重视审查程序的时限性，忽略相对人的利益或不告知相对人时限。第四，现行的审批变更、修改程序死板、无灵活性。在分析行政审批程序存在问题的基础上，他提出了我国行政审批程序改革的发展方向与对策。第一，建立健全《行政程序法》等法律依据，依法规范审批程序；第二，建立电子政务系统，提高审批效率，增加透明度，加强审批监督；第三，制定审批程序中的听政制度；第四，转变审批人员的观念，提高相关人员素质。
　　舒象连在《行政审批管理制度改革势在必行》【41中提出了精简行政审批程序，规范行政审批工作的观点。他认为，精简行政审批程序是适应完全开放环境的基本要求。必要的行政审批必须规范化，尽可能减少行政审批标准上的自由裁量空间减少审批中的随意性；同时，还必须通过合理公开的审批程序约束审批人的自由裁量权，尽可能实现自由裁量的前后一致，对待各种当事人一致。
　　郑锡泉的《规范行政审批程序，实现矿产资源有序管理》【5】针对矿产资源管理秩序中出现的若干问题，提出了规范行政程序方面的六点建议：规范行政程序制度时坚持合法、合理、效能、责任和监督的原则；按照公平、效率、便民的要求建立科学的行政运作制度；按照权力制衡的要求，建立规范的行政许可证制度；按照廉洁、高效的要求健全公共资源的分配程序和矿产资源的优化配置程序；按照严格执法的要求，建立行政执法责任和行政行为纠错制度；实施“以德治国刀和“以德治政"为核心的行政伦理建设。
　　周立新在《加快推进行政审批制度改革》【6】中对健全行政审批程序、规范行政审批自由裁量权进行了研究。他认为，健全行政审批程序，一是要严格规定审批处理期限；二是要公开审批程序，让申请人了解审批机关的办事程序、审批过程和审批结果；三是要确立审批程序的公平机制，实行听证制度、说明理由制度等；四是要减少审批程序，对审批机关违反程序的现象必须制定惩罚措施。王定天的《关于我国行政审批制度改革的思考》【7】对规范行政审批程序进行了研究。首先，简化审批环节和审批手续，避免重复审批、多头审批。对己经存在的审批程序混乱现象要坚决理顺，对某些冗繁的多余环节，要坚决砍掉，要使审批程序制度化、法制化。其次，贯彻政务公开的原则，增强行政审批的透明度。
　　透明度原则是世贸组织的一项基本原则，也是政府改进管理方式和作风的一项基本方法。第三、规范行政审批程序应从法律和行政法规、部门规章或国务院文件、国务院部门文件这些源头上抓起，着眼于制度创新；制定《行政许可法》，根据该法对所有法律、法规、规章和其他规范性文件中涉及的行政审批项目，进行一次大清理。
　　王庆华在《试论当前我国行政审批制度的缺陷及改革对策》【8】指出，我国的行政审批程序不够完善。许多机关实施审批时，审批条件不具体，标准不统一，随意性很大，程序简单，尤其是审批事项的公告、吊销、中止、变更、核发等阶段，几乎无统一规定。他还提出了建立健全行政审批程序、增强行政审批透明度的措施：一是要严格规定审批处理期限；二是要公开审批程序，让申请人了解审批机关的办事程序、审批过程和审批结果；三是要确立审批程序的公平机制，实行听证制度、说明理由制度等；四是要减少审批程序，对审批机关违反程序的现象必须制定惩罚措施。
　　章亚梅在《行政审批制度的改革与完善》【9】中指出我国的行政审批程序不完备，如审批处理的期限规定较少，审批机关拖延处理的现象严重，审批程序不透明，申请人难以了解审批机关的审批过程和审批结果，审批过程中缺乏公平机制，审批程序繁琐，审批责任不明等。他指出，切实实行行政审批程序的法律化是解决问题的关键；应借鉴国外先进经验，结合我国具体情况，就审批处理期限、信息提供、听证制度、权利救济制度等内容作出明确规定。
　　程信和，霍阳在《试论WTO规则对我国经济审批制度改革的指导作用》【l 0】中主张，为回应WTO规则，需确立公正高效的经济领域行政审批程序制度。这种新型的行政审批程序，可以起到透明公正、精简高效的作用。但他们未对经济领域行政审批程序制度进行进一步的研究。王丽平在《试论规范行政审批权的运作》【II】中认为，加强行政审批程序建设需要做好以下几方面的工作：第一，设立行政审批的程序，要贯彻公众参与原则，避免暗箱操作；第二，建立听证和公开制度。听证制度目前已成为我国行政审批程序中一项非常重要的制度，被称为公平、公正、公开程序的核心制度；第三，建立回避制度，规定核发许可证的机关工作人员的回避义务，以保障申请人的利益，提高行政审批的权威。第四，为确保实施审批的行政机关平等地对待各方参与人，应禁止行政审批机关人员于许可证颁发之前在公务场合之外单方面与申请人接触。
　　王宝治，赵惠芳在《加快完善我国的行政审批制度》【12】中认为，行政审批程序烦琐复杂是现阶段我国行政审批制度存在的问题之一。需要增加行政审批的透明度，完善行政审批程序的公开制度，进一步推动行政程序法典化进程。
　　姜晓萍，吴军飞在《我国行政审批范围的规范化》【13】中认为，在行政审批程序的一个重要方面的行政审批项目设定程序方面存在以下问题：行政审批范围过广、项目过多；行政审批范围与WTO的具体协议相冲突；行政审批范围的设定缺乏统一的标准；行政审批设定权无序，缺乏法律规制，没有体现职权法定的原则。
　　马怀德在《行政许可制度存在的问题及立法构想》【14】中指出了行政审批程序所包含的行政审批后续监管存在的问题：行政机关工作人员滥发许可证、发证后疏于监管的现象增多；许可证持有人非法转让、倒卖、出租、出借许可证现象严重。他认为，加强行政审批后续监管，应当明确规定行政许可机关负有依法实施审批行为的职责和不履行法定审批职责或滥用审批权力的法律责任；规定对被许可人的监管措施。何水，朱宏寨《我国行政审批后续监管的现状、存在的问题与对策》【15】指出后续监管存在的主要问题并指出了应对策略：建立审批责任制，建立后续监管激励机制，完善现有后续监管机制，加强对审批部门后续监管行为的监督。
　　王克稳在《行政审批制度的改革与立法》【16】中也指出，我国目前在审批监管这一环节上比较薄弱，实践中假冒伪劣产品泛滥成灾，滥垦滥伐、滥捕滥捞现象日益猖獗，超标排放及随意排放污染物现象屡屡发生。如何敦促行政主体从重视事前的审批轻视事后的监管转向审批和监管双管齐下，将是行政审批立法必须解决的一个难题。
　　姜晓萍，李文星在《地方政府行政审批程序中存在的问题及对策》【17】中指出地方政府行政审批操作程序中存在的问题：审批的前置条件过多过细；缺乏科学完善的告知制度；审批流程重复、阻塞；审批时限有待进一步完善；审批收费不合理；监督监管力度不够。完善行政审批操作程序的对策：规范前置条件的设置，进一步完善告知制度，使告知客观化、规范化、渠道多样化；严格规范和优化审批流程，建立听证制度和回避制度，提倡一站式办公；加强对审批行为的监管；加强对准入企业的后续监管。
　　通过以上的分析可以看出，学者们在研究我国行政审批程序时形成了如下共识：我国行政审批程序一方面不完善，需要进一步完备，但另一方面又存在繁琐复杂的现象；他们在分析存在问题的基础上，提出了解决这些问题的对策建议。
　　但是，通过综合分析，这些研究呈现出以下一些特点：第一，没有专着对行政审批程序进行专门的论述，对之进行专门研究的小论文也极其少见；第二，对行政审批程序存在的问题分析较为宏观、笼统，篇幅较少；第三，对解决我国行政审批程序存在问题的办法也较为宏观，只是提出了解决问题的方向。因此，有必要对我国行政审批程序进行专门、系统的研究，对我国行政审批程序存在的问题进行较为深入的探讨，以推动学界对行政审批程序进行更加深入的研究。
　　1.2.2国外研究综述在国外，与审批相对应的是“规制’’、“管制YYo由于国外许多国家都已经颁布了《行政程序法》，也建立了较为完善的行政程序体系，因而，国外学者较少对行政审批程序进行专门的研究。在此，介绍国外一些与行政审批程序相关的理论，以供我国建立和完善行政审批程序提供参考。
　　政府规制理论。1929—1933年的全球性经济危机是该理论形成的特定历史背景。该理论认为：无规制的市场是失灵的。特别是，当生产过程有明显的规模经济特征或低成本时，市场结构、企业行为会明显地偏离完全竞争市场。这些产业自然地向垄断或寡头垄断演进，结果是低效率和不公平交易。在缺乏价格和市场准入规制时，这些产业会有以下问题：过度的进入、代价高昂的重复投资、垄断剥削或不稳定价格、毁灭性竞争、过度投资阻止了竞争企业的进入以及其他多种市场失灵行为。但这个理论也存在一定缺陷：它将信息的不完全、规模经济、低成本综合在一个市场模型中。这个模型不能提供清晰的方法去分辨，哪些活动在缺乏规制的产业中不必进行价格和市场准入规制。
　　放松管制理论。放松管制理论又叫规制俘虏理论，指政府对企业放松和取消某类管制条款，如进入、退出、价格、投资、财务、会计等的一部分或全部。美国着名经济学家施蒂格勒提出政府管制无用论和政府管制俘虏理论，指出政府管制在实际上没有起到应有的作用，政府在管制中由于受到自身利益的要求而被市场主体俘虏，成为了权力寻租的方式。【18】施蒂格勒指出，管制通常是产业自己争取来的，管制设计的实施主要是为受管制产业的利益服务的。王丽平在《试论规范行政审批权的运作》【II】中认为，加强行政审批程序建设需要做好以下几方面的工作：第一，设立行政审批的程序，要贯彻公众参与原则，避免暗箱操作；第二，建立听证和公开制度。听证制度目前已成为我国行政审批程序中一项非常重要的制度，被称为公平、公正、公开程序的核心制度；第三，建立回避制度，规定核发许可证的机关工作人员的回避义务，以保障申请人的利益，提高行政审批的权威。第四，为确保实施审批的行政机关平等地对待各方参与人，应禁止行政审批机关人员于许可证颁发之前在公务场合之外单方面与申请人接触。
　　王宝治，赵惠芳在《加快完善我国的行政审批制度》【12】中认为，行政审批程序烦琐复杂是现阶段我国行政审批制度存在的问题之一。需要增加行政审批的透明度，完善行政审批程序的公开制度，进一步推动行政程序法典化进程。
　　姜晓萍，吴军飞在《我国行政审批范围的规范化》【13】中认为，在行政审批程序的一个重要方面的行政审批项目设定程序方面存在以下问题：行政审批范围过广、项目过多；行政审批范围与WTO的具体协议相冲突；行政审批范围的设定缺乏统一的标准；行政审批设定权无序，缺乏法律规制，没有体现职权法定的原则。
　　马怀德在《行政许可制度存在的问题及立法构想》【14】中指出了行政审批程序所包含的行政审批后续监管存在的问题：行政机关工作人员滥发许可证、发证后疏于监管的现象增多；许可证持有人非法转让、倒卖、出租、出借许可证现象严重。他认为，加强行政审批后续监管，应当明确规定行政许可机关负有依法实施审批行为的职责和不履行法定审批职责或滥用审批权力的法律责任；规定对被许可人的监管措施。何水，朱宏寨《我国行政审批后续监管的现状、存在的问题与对策》【15】指出后续监管存在的主要问题并指出了应对策略：建立审批责任制，建立后续监管激励机制，完善现有后续监管机制，加强对审批部门后续监管行为的监督。
　　王克稳在《行政审批制度的改革与立法》【16】中也指出，我国目前在审批监管这一环节上比较薄弱，实践中假冒伪劣产品泛滥成灾，滥垦滥伐、滥捕滥捞现象日益猖獗，超标排放及随意排放污染物现象屡屡发生。如何敦促行政主体从重视事前的审批轻视事后的监管转向审批和监管双管齐下，将是行政审批立法必须解决的一个难题。
　　姜晓萍，李文星在《地方政府行政审批程序中存在的问题及对策》【17】中指出地方政府行政审批操作程序中存在的问题：审批的前置条件过多过细；缺乏科学完善的告知制度；审批流程重复、阻塞；审批时限有待进一步完善；审批收费不合理；监督监管力度不够。完善行政审批操作程序的对策：规范前置条件的设置，进一步完善告知制度，使告知客观化、规范化、渠道多样化；严格规范和优化审批流程，建立听证制度和回避制度，提倡一站式办公；加强对审批行为的监管；加强对准入企业的后续监管。
　　通过以上的分析可以看出，学者们在研究我国行政审批程序时形成了如下共识：我国行政审批程序一方面不完善，需要进一步完备，但另一方面又存在繁琐复杂的现象；他们在分析存在问题的基础上，提出了解决这些问题的对策建议。
　　但是，通过综合分析，这些研究呈现出以下一些特点：第一，没有专着对行政审批程序进行专门的论述，对之进行专门研究的小论文也极其少见；第二，对行政审批程序存在的问题分析较为宏观、笼统，篇幅较少；第三，对解决我国行政审批程序存在问题的办法也较为宏观，只是提出了解决问题的方向。因此，有必要对我国行政审批程序进行专门、系统的研究，对我国行政审批程序存在的问题进行较为深入的探讨，以推动学界对行政审批程序进行更加深入的研究。
　　1.2.2国外研究综述在国外，与审批相对应的是“规制’’、“管制YYo由于国外许多国家都已经颁布了《行政程序法》，也建立了较为完善的行政程序体系，因而，国外学者较少对行政审批程序进行专门的研究。在此，介绍国外一些与行政审批程序相关的理论，以供我国建立和完善行政审批程序提供参考。
　　政府规制理论。1929—1933年的全球性经济危机是该理论形成的特定历史背景。该理论认为：无规制的市场是失灵的。特别是，当生产过程有明显的规模经济特征或低成本时，市场结构、企业行为会明显地偏离完全竞争市场。这些产业自然地向垄断或寡头垄断演进，结果是低效率和不公平交易。在缺乏价格和市场准入规制时，这些产业会有以下问题：过度的进入、代价高昂的重复投资、垄断剥削或不稳定价格、毁灭性竞争、过度投资阻止了竞争企业的进入以及其他多种市场失灵行为。但这个理论也存在一定缺陷：它将信息的不完全、规模经济、低成本综合在一个市场模型中。这个模型不能提供清晰的方法去分辨，哪些活动在缺乏规制的产业中不必进行价格和市场准入规制。
　　放松管制理论。放松管制理论又叫规制俘虏理论，指政府对企业放松和取消某类管制条款，如进入、退出、价格、投资、财务、会计等的一部分或全部。美国着名经济学家施蒂格勒提出政府管制无用论和政府管制俘虏理论，指出政府管制在实际上没有起到应有的作用，政府在管制中由于受到自身利益的要求而被市场主体俘虏，成为了权力寻租的方式。【18】施蒂格勒指出，管制通常是产业自己争取来的，管制设计的实施主要是为受管制产业的利益服务的。，提高自律化建设的必要性和实施方案，接着从审批程序本身出发分析了行政审批设立程序、行政审批操作程序和行政审批程序制度化建设，最后简单地分析了行政审批程序的配套设施建设。这部分是本文的核心，也是写作本文要达到的主要目的。
　　1.3.2研究的方法在研究思路的指导下，本文主要采用了以下几种研究方法：
　　理论分析方法。解决实际问题需要以理论为指导，本文从理论上探讨了行政审批程序运行的理念与原则，并对新公共管理理论、有限政府理论以及新公共服务理论进行了分析。希望从理论的视角对我国行政审批程序的运行进行分析，为完善我国行政审批程序寻求理论上的支持和指导。
　　系统分析方法。行政审批程序是一项复杂的系统，而行政审批程序的建立与完善更是一项艰巨的系统工程，涉及到政府理念转变、行政审批项目的设定程序、行政审批操作程序以及行政审批程序的配套设施等方方面面。通过对系统各要素相互关系以及要素与系统整体的研究，在措施构想部分从宏观和微观入手进行探讨，尝试全面地分析行政审批程序的建立与完善问题。
　　跨学科研究方法。本文综合运用行政学、管理学、经济学等的基本理论对行政审批程序问题进行较为深入地探讨，同时借鉴了行政法学等相关学科的基本理论，从不同的视觉对建立和完善行政审批程序进行探讨，以达到抛砖引玉的作用。