建立和完善行政审批程序的理论基础

　　2.1行政审批程序与相关概念的关系
　　2.1.1行政审批与行政许可的关系理论界对行政审批与行政许可的关系没有统一的定论，可把争论分为以下四类：一是行政许可等同于行政审批，认为都是行政机关根据行政相对人的申请，依法准许其从事法律所禁止的某项活动而做出的具体行政行为。这是一种比较大众化的理解。二是行政许可不同于行政审批，前者是后者的一部分。广义的行政审批包括了审批、审核、核准和备案等多种形式。三是行政许可不同于行政审批，后者是前者的一部分。广义的行政许可包括行政机关的各项批准、核准等行为。
　　四是对二者进行严格区分，凡行政机关对外实施许可的行政行为，用许可一词；凡行政机关内部程序的许可行为用审批或批准一词。
　　笔者比较赞同以上第二种和第四种的理解，并把两种观点综合起来作为本文研究的出发点。行政许可与行政审批的不同之处可从以下几个方面来理解。[211首先，从范围来理解。根据《行政许可法》第二条和第三条的规定，可把行政许可理解为一种外部行政行为，是行政机关对行政相对人行使法定职权的行为。因而，行政许可应属于行政审批的范畴。行政机关对其它机关或直接管理的事业单位的人事、财务、外事的管理，上级行政机关基于行政隶属关系对下级行政机关有关请示报告事项的管理，行政机关以出资人的身份对国有企业资产处置等事项的管理，都属于行政审批，但不属于行政许可。其次，从认知角度来理解。对行政许可与行政审批所共指的那部分行政行为，有人称之为行政许可，有人称之为行政审批。行政许可更多地是从行政相对人的角度来认识这种行为，而行政审批则是更多地反映行政主体对这类行政行为的认识。第三，从行政行为的程序来理解。
　　行政审批主要反映的是行政主体实施该项行政行为的诸多程序，而行政许可则更多地是反映该项行政行为诸多程序得以完成的最终状态。第四，从行政行为的层面来理解。行政许可更多的是牵涉到直接与行政相对人发生关系的部分行政机关或其具体的办事机构，有点前台的味道。而行政审批则更多的是牵扯到间接与行政相对人发生关系的行政机关，有点后台的感觉。综上所述，尽管《行政许可法》已经出台好几年了，但对行政审批的研究仍然未过时，可以理解为《行政许可法》的出台是行政审批改革过程中的一个重要里程碑。
　　2.1.2行政审批与行政审批程序的关系行政审批程序是行政程序的一个组成部分。因而，要弄清楚行政审批程序的含义，有必要弄清楚行政程序和法律程序的含义。法律程序是规制行为主体间交涉过程的一种法律制度。这个定义将法律程序视为一种法律制度，同时也指明了法律程序的内容和功能。现代意义上的行政程序是在十九世纪末和二十世纪初产生的。它是指规制行政关系主体间交涉过程的一种法律制度。王万华博士指出，十九世纪末，随着行政权力的扩张，民主政治的进一步发展，行政程序具有了制约权力的含义，对行政程序的规范才发生了质的变化。从形式上看，出现了专门的行政程序法典，就内容而言，也由内部行政程序转向以外部行政程序为主。
　　因而，行政审批程序可定义为，行政机关行使行政权力，作出行政行为所应遵循的方式、步骤、顺序和期间的总和；也有学者把行政审批程序定义为，行政审批机关为了完成行政审批工作必须遵循的一系列前后相继的操作步骤和过程。
　　它不仅包括发生审批行为所直接涉及的各种程序即行政审批操作程序，而且包括审批行为发生前后的各种辅助性程序即行政审批项目的设定与削减程序，为完善行政审批程序而必须建立的各种制度等。
　　从行政审批与行政许可的关系可以看出，行政审批主要反映的是行政主体实施该项行政行为的诸多程序。各位学者是从程序法角度来界定行政审批含义的，行政审批本身就强调了审批行为的过程性。因此，行政审批程序是行政审批的核心内容，没有行政审批程序，就谈不上行政审批。因此，建立和完善行政审批程序有利于保证行政审批活动的科学化，减少不必要的人力、物力及时间的耗费，从而提高行政效率；同时，还有助于保障行政审批行为的公开性、公正性和合法性，从而有利于加强对行政审批行为的监督，防止腐败现象的发生。
　　
　　2.2建立和完善行政审批程序应遵循的理念和原则2.2.1建立和完善行政审批程序应树立的理念保障行政相对人的权利是现代行政法的基本要求，建立和完善行政审批程序应树立公共服务的理念和价值取向。
　　2.2.1.1树立公共服务理念的必要性
　　1.树立公共服务理念是民主的内在要求。社会发展到一定阶段，为避免利益分化而造成不必要的消耗，人们将一部分权力让渡出来形成公共权力，委托给一个由社会认同的专门职业集团来管理全社会的公共事务，维护整个社会的合法利益。在这一过程中，公民与政府是委托与代理的关系。各级政府是公民通过自己的代表选举产生的，同时接受公民的委托，代表公民去做公民需要做的事，它们要向公民负责，同时接受公民监督。作为公共权力的机构，政府的任何行为都应以公民的利益为目的，时刻体现公共性。　　
　　2.树立公共服务理念顺应了新公共行政的发展趋势。传统公共行政强调价值与事实的区别与分离，而产生于20世纪60年末70年代初的新公共行政开始关注与政府社会目的相关的价值取向问题。它认为公共行政应以经济、有效的方式为社会提供高质量的公共产品，强调把社会公平作为公共行政追求的目标，行政管理人员应担负起对社会的责任，应当把出色的政府管理与社会公平作为公共行政的基本追求、应履行的必要职责和应遵循的社会准则。因而，他们建议以顾客为中心的行政管理，以及非官僚制、民主决策和行政过程的分权。[2213.树立公共服务理念也是建设有中国特色社会主义的必然要求。在社会主义制度下，政府自身没有特殊的利益，政府的存在就是为了最大限度地实现整个社会的利益。因此，政府的宗旨是全心全意为人民服务，其行为的价值取向也必须以公民、社会为归宿。公共服务为公共行政的产生和权威提供了合法化依据，塑造着一个政府体系中的行政主体人格，并决定着政府行为的强度。
　　2.2.1.2公共服务的内在要求1.民主。民主是指大多数人的统治，但在实际运行过程中，这种多数人的统治仅仅是指以少数人为代表进行的管理。只有在民主的气氛下，政府与社会、政府与人民才不是对抗的关系，人民才会接受政府并愿意履行它加给他们的义务和职能；政府相信民众，由他们自己管理自己，遵循大多数人的意愿和尊重多数人的权利，并将其一切行动建立在公民的意愿之上。由此看来，民主行政是实现和保证政府权力为公共利益服务的唯一可靠的依托。
　　2.法治。法治与人治相对。人治的本质在于将某个人或群体的意志凌驾于法律之上，可以用个人的意志去干预法律的实施，甚至践踏法律。而法治则表现为法律至上，表现为法律的权威而非人格化的权威。在法治状态下，法律表达了社会公众的利益，同时规定了公民利益表达的基本途径。法治使政府组织内部目标明确、权责分明；使政府管理有法可依、有法必依、执法必严、违法必究：使管理走向秩序化和程序化，减少了管理的随意性。总之，法治能为政府提供最低限度的行为规范，使行政的公共性得到保障。
　　3.公正。根据市场经济的特征和我国国情，公正主要是指市场主体的参与权利与机会的均等，市场主体的贡献、创造的社会价值与其所得的报酬成正比例，以及劳动者对市场活动参与和选择权利的平等。市场经济的有效运行需要政府行为廉洁，在施政的过程中平等、公正地对待行政相对人。因此，按市场经济的要求调整政府部门的职责范围与办事程序成为一种客观需要，加强政府行为的公正性也是保障公共秩序和维护公共利益的必然要求。
　　4.服务。公共哲学认为，政府是由公众推举出来代表公众意志，维护公众利益的权力机构。各级政府及官员是社会的仆人，政府行为的最大目的在于提供公共服务。在当代，政府服务主要是指为社会提供公共产品，人们考核政府的绩效也集中在为公民提供公共产品的水平、效率和效果上。世界银行《1997年世界发展报告》明确地界定了政府提供的公共产品是指非竞争性的和非排他性的事务。【23】
　　2.2。2建立和完善行政审批程序应遵循的原则1.合法原则。行政审批程序的运行涉及公民、法人和其他组织的合法权益，关系政府职能的转变。设定行政审批程序，应当遵循我国立法体制和依法行政的要求，符合法定权限和法定程序。除法律、法规和依照法定职权、程序制定的规章外，其他规范性文件一律不得作为设定行政审批程序的依据。
　　2.公正原则。公正原则是指行政审批机关在行政审批活动中合理处理公共利益与个人利益之间的关系，并在程序上平等地对待行政相对方。它要求行政主体平等对待申请人；对于重大的行政审批决定实行听证制度，提供正规渠道听取申请人、利害关系人的陈述和意见，以确保行政审批程序的运行公正、客观适度、符合理性。
　　3.效能原则。合理划分和调整部门之间的行政审批职能、减少环节、改善管理、强化服务，是行政审批程序健康运行的主要任务。法律法规规定只由一个部门办理的行政审批，应当实行一个窗口对外办理；涉及几个部门的行政审批，应当由相关法律法规规定的主要负责部门牵头，会同其他有关部门共同研究决定后办理。同时，规定合理时限，提高工作效率，在限定期限内完成审批工作。行政审批机关应严格遵循法律规定的期限，及时受理行政审批，及时进行实质审查，及时颁发许可证或执照，及时对有关行政审批纠纷作出处理决定。4.监督原则。公正、公开、公平的原则，是行政审批制度走向现代化、科学化的基础和保障。按照公正、公开、公平的原则赋予行政机关审批权，明确行政审批的条件、程序，并建立便于公民、法人和其他组织监督的制度。同时，行政审批机关应建立健全相关制度，依法加强对被审批人进行检查，监督其是否按照取得行政审批时确定的条件和程序从事相关活动。
　　5.责任原则。在赋予行政审批机关行使审批权的同时，应按照谁审批、谁负责的原则明确其相应的责任。行政机关实施行政审批，应当依法对审批对象实施有效监督，并承担相应的责任。对行政审批机关不按规定的审批条件、程序实施行政审批的，对滥用职权、徇私舞弊进行审批的，以及对被审批人不依法履行监督责任，或者监督不力、对违法行为不予查处的，必须追究有关工作的领导和直接责任人的法律责任。