摘要发展学前教育是20世纪50年代以来世界各国的共同做法。许多国家把发展学前教育作为提高基础教育质量、提升国民素质、提高综合国力的一项重要事业，通过加大投入，加强立法等各种措施，强化政府在学前教育事业发展中的职责。
　　与世界发达国家相比，我国学前教育事业的发展还相对缓慢，还存在城乡之间、地区之间发展的不平衡，学前教育事业发展中的政府职能还很不到位。本论文主要立足于我国学前教育发展的实际，以陕西的学前教育发展现状为主要分析对象，运用文献资料、调查研究和对比分析等方法，对我国学前教育发展中的政府职能进行了客观描述和理论分析。通过分析作者认为，要推动我国学前教育事业的全面健康发展，就必须明确政府在学前教育发展中的重要职能，用立法强化政府发展学前教育的相应职能，建立相对稳定的学前教育财政投入，并且对资源进行合理配置，健全、完善学前教育的督导评估机制等，试图在实践操作层面对推动我国学前教育发展中政府职能问题进行探讨。
　　
　　[关键词]：学前教育；政府职能：实践研究
　　
　　一、研究背景及其意义
　　
　　胡锦涛总书记在党的十七大报告中论述加快推进改善民生为重点的社会建设时，把“优先发展教育，建设人力资源强国”放在了首位。这一方面说明了教育在国家发展、社会建设中的重要性，另一方面也显示出了党和国家对教育的重视程度。而更重要的是，报告把“重视学前教育”作为优先发展教育的一项重要内容，前所未有的列入了党的纲领性报告，第一次突出了学前教育在我国终身教育体系中的重要地位，也表明学前教育已进入中央决策高层的视野，引起了社会各界的关注。
　　脑科学、婴幼儿心理学和教育学等研究结果证明：婴幼儿时期是人一生中发育最快的时期，也是人的身心各方面素质发展的奠基阶段。科学的早期教育不仅有利于开发婴幼儿的学习潜能，提高学习能力，促进幼儿较好地适应以后的学习生活，为其终身发展创造一个良好的开端，而且是在处境不利人群中消除贫困、缩小社会贫富差距、提高国民素质、提高国家经济实力的最具有前瞻性的战略决策，也是政府投资最少、回报率最高的教育事业。n’这不仅说明学前教育对个人发展、家庭和社会都具有非常重要的意义，也说明了学前教育具有很强的社会公益性，是一项“社会福利事业”，国家理所当然应履行它在这个领域的公共服务职能。
　　目前，世界各国都很重视对学前教育的研究和政府管理。美国、英国、韩国、墨西哥、印度等很多发达国家和发展中国家政府都把为家庭提供早期保健、保育。和教育等方面的儿童早期发展服务作为国家优先发展的领域，投入大量资金实施了以儿童早期发展为切入点的国家行动，取得了巨大的社会和经济效益。
　　我国虽然把学前教育定位为基础教育的重要组成部分，但纵观我国学前教育的发展现状，结果并不乐观。长期以来，由于受历史、文化与社会等各方何原㈥的影响，与义务教育、高等教育相比，学前教育一直没有得到政府和社会应有的重视，学前教育在地区之间、城乡之间的发展还很不平衡，学前教育的公益性也没有得到普遍认可，政府对学前教育的公共服务职能还没有充分发挥。学d，J教育事业的发展己远远不能满足社会大众对优质教育资源的需求，与我国建设和谐社会的目标也远远不相适应。对“我国学前教育中的政府职能分析”正是基于以上背景提出的。
　　
　　二、文献综述
　　
　　(一)有关政府教育职能的研究
　　
　　1、国外学者的研究：
　　(1)米尔顿·弗里德曼的思想。美国着名学者米尔顿·弗里德曼在其着作《政府在教育方面的作用》和《自由选择：个人声明》中，阐述了他关于政府教育职能的基本思想。他主张政府对学校的教育实行有限干预，认为政府只应该为少数贫困家庭或不负责任家长的孩子提供教育资助，主张由家长直接承担教育的费用。但出于现实考虑，他并不反对由政府大面积资助低水平的学校教育。他指出，政府资助教育的方式需要进行调整，即由原来的政府直接向学校拨款的方式转向实行教育凭证制度。此外，他还结合美国的教育现实，严厉抨击政府权力扩张和对教育的垄断所造成的危害与弊病。
　　(2)哈耶克的观点。美国着名学者哈耶克在对政府教育职能的研究中不仅反对政府举办教育，而且反对政府资助个人接受教育。他认为政府对教育的投资不应受各种非经济因素的影响，而完全由投资的社会收益率决定。即投资收益决定政府在教育中的职能。
　　
　　2、国内学者的研究：
　　我国学者劳凯声在《社会转型与政府的重新定位》一文中指出，在我国社会主义市场经济体系逐步发育成熟的过程中，教育需要新的社会定位。教育的基本定位应是：教育是介于市场领域和政治领域之间的部分(第三部门)，学校及其教育机构是介于政府和企业之间的非营利性社会组织；教育产品是非垄断性的公共物品，可以通过政府和非营利性机构两种资源配置机制来向社会提供。为此，市场应当有限介入，政府应当保持它的调节功能。∞我国学者王强与龙春阳在《转变与优化：重新审视政府在教育发展中的职能》一文中指出：政府在教育发展中职能的适时转变与不断优化，是创建教育良好发展环境的前提。政府应在基础教育、高等教育等不同的教育领域中分别突出主导职能和指导职能，通过教育立法和教育财政进行宏观调控，以促进教育全而、高效、快速和均衡发展。∞我国学者张艳敏在其论文《教育准市场化下政府教育职能的研究》一文中指出：政府和市场作为社会发展的两股强大力量，是相互作用和相互补充的。在市场对教育资源的配置起基础性作用的条件下，政府作用的范围主要是弥补和矫正教育市场失灵和缺陷性。Ⅲ(二)有关学前教育政府职能管理方面的研究l、国外文献综述国际经济合作与发展组织(简称经合组织，OECD)教育委员会自1998年起，就发起了早期教育政策专题调查活动。在先后对十几个国家学前教育经过两轮的调查研究后，形成了“强势开端1’：和“强势丌端II”两份比较研究报告，从学前教育的社会背景、政策制定、管理机构及服务职责、公共投资估算等多个方面为各国政府制定学前教育政策提出了建议。
　　早期教育的成本一效益研究。最有代表性的是美国的佩里斯早期教育方案。该方案通过对123名来自低收入家庭的幼儿进行的4 0年追踪研究表明，学前教育投资是一种最省钱、回报率最大的公共投资，在儿童到27岁时，投资回报率为1：7．16，到40岁时，投资回报率为1：17．07。其中，对幼儿个人的回报率为1：4．17，而对社会的回报率则为1：12．9。‘5’同类研究成果还有2000年诺贝． 尔经济学奖获得者、芝加哥大学的詹姆斯·赫克曼教授，他在“促进人力资本的政策"一文中指出，其他条件相同的情况下，在幼儿时期对一个人投资l美元，将比在幼儿期之后投入同样的金额收益更大，并由此提出最佳投资政策。㈣在实际操作层面上，许多发达国家政府己逐步认识到政府在学前教育发展中的重要责任，政府在学前教育发展中的公共服务与公共管理职能也日益凸现。如美国政府主要是通过立法来强化政府在学前教育事业发展中的职责。从二十世纪八、九十年代以来，美国联邦政府连续出台了一系列关于学前教育方面的法律。如《提前开端法》、《家庭援助法》、《儿童保育与发展固定拨款法》、《全美儿童保护法》、<<2000年目标：美国教育法》、《早期学习机会法》、《不让一个儿童落后法》和《入学准备法》等，用法律的形式从各个层面明确政府对学前教育的职责、财政投入等，以促进本国学前教育的发展。
　　
　　2、国内文献我国学者
　　
　　在对学前教育中的政府职能进行研究的时候，主要侧重于以下几个方面：
　　第一，对国家学前教育的财政投入体制进行研究。北京师范大学的曾晓东教授在《幼儿教育的财政投入体制改革亟需理性设计》一文中指出：幼儿教育投入体制的改革虽然所涉数额并不大，但因为事关社会福利体系重构这样的重大问题，必须界定好政府的责任，对财政投入领域的改革进行系统化的制度设计。此外，她还通过对早期教育与服务和财政支出规模的研究发现，对我国学前教育事业来说，仅仅依据社会收益和其正外部性就要求政府承担财政责任，是简单化的政策研究。必须通过早期教育与服务社会收益的规范和实证研究以及对早期教育与服务供给中市场缺陷的研究，确定政府早期教育与服务财政支出规模的依据。‘7’
　　冯晓霞和蔡迎旗教授在其文章《我国幼儿教育财政体制的沿革与创新》一文中，分析了我国不同时期幼儿教育财政的基本特点，对我国当前的幼儿教育财政体制和投资绩效进行综合评估，并尝试提出一些改革的政策建议。她们在“21世纪中国幼教管理体系与研究政策”的研究过程中还发现，国家财政支持学前教育是世界各国学前教育发展的大趋势。徐雨虹博士在其论文《新制度经济学视角下的我国学前教育投资制度研究》一文中，主要从新制度经济学理论的角度出发，对我国学前教育投资方面存在的问题进行了分析，进而提出，要想有效解决这一问题，必须大胆进行学前教育的投资制度创新。
　　第二，对政府学前教育中的职责进行研究。南京师范大学的虞永平教授在其《试论政府在幼儿教育发展中的作用》一文中指出：学前教育的发展虽然受到多种因素的影响，但核心因素还是政府的支持和投入。政府应把学前教育作为社会公共事业，避免盲目的将之推向市场，以使学前教育在和谐社会建设过程中得到发展，并为和谐社会建设做出贡献。。’学者张春霞在其论文《政府履行职责是幼教事业发展的基本保证》一文中，通过对苏州市幼教发展现状进行分析之后认为：
　　幼儿教育是社会公益事业，发展幼儿教育是政府义不容辞的责任。‘10’学者刘小蕊、庞丽娟、沙莉等人通过对美国政府发展学前教育的做法进行研究后得出，对学前教育来讲，不论是立法保障还是财政投入，都离不开政府的支持。
　　(三)对国内外研究现状的评价对政府在学前教育的职能研究，国际经合组织主要通过对其成员国学fj，J．教育发展的研究，从学前教育的社会背景、管理机构及服务职责、公共投资估算、研究工作等各方面为各国政府制定学前教育政策提出了比较宏观的建议。还有一些学者主要是从成本一效益的角度出发，论证政府在学前教育中承担重要职责的必要性和充分性。而英美等发达国家的政府则在具体的操作过程中，已经开始逐步地调整政府的职能了。国外的这些研究成果和做法，虽然对我国发展学前教育都具有很强的借鉴意义，但是这些研究成果毕竟不是针对我国学前教育的发展实际所作的研究，因而其研究成果并不一定完全符合我国的国情，在实践中还需要我们作进一步的研究与分析。
　　国内学者的研究大多是在借鉴发达国家发展学前教育经验的基础上，从政府重视、财政投入、立法等某一方面提出了对我国政府发展学前教育所具有的启示，还没有完全从实践操作层面上，对我国学前教育中的政府职能进行较为全面的研．究与分析，这也正是目前我国政府在学前教育发展中所必须解决的问题所在。
　　
　　三、研究思路学前教育
　　
　　在社会发展中的重要性日益显现，政府在学前教育发展中公共服务职能与重要作用的发挥在发达国家逐步得到了证实。尽管如此，学前教育的发展在世界各国并不平衡，各国政府在学前教育发展中公共管理职能的发挥也各有异同。这主要取决于决策者对发展学前教育重要意义的认识程度、政府职能的定位与发挥，以及各国经济社会发展水平。
　　从美国等国家学前教育所取得的发展成果来看，主要是决策者认识到了发展学前教育对国家发展、社会进步的重要意义，逐步明确了政府在发展学前教育中的职责和作用，并通过加强立法、加大财政投入等手段在政策操作层面予以了重要保障。而反观我国的发展现状，尽管政府确定了“以公办幼儿园为骨干和示范，以社会力量兴办幼儿园为主体，公办与民办、正规与非正规教育相结合的发展格局”，近年来学前教育也得到了一定程度的发展，但由于政府管理职能的不到位、不明确等，使得我国学前教育的发展还存在诸多亟待解决的问题。特别是我国还需要从观念认识、政策制定、有效管理等具体操作层面上，对政府在学前教育中的职能进行明确划分，使政府的职能作用得到合适的、充分的发挥。这是本文在研究与写作过程中试图要解决的关键性问题。
　　本文拟运用政府职能的相关理论，结合国外发展学前教育的做法和我国的实际情况，全面分析我国政府在学前教育中的职能定位，具体操作层面的政策制定，以及制度安排。