2004 年3 月14 日, 十届全国人大二次会议经过投票表决, 高票通过了十四条宪法修正案。其中, 针对宪法原第十条第三款规定: “ 国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿” “ 国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。” 我国在此次宪法修正案中明确规定了对公民合法私有财产的宪法保护,但如何在征收、征用的同时对私有财产进行有效保护和补偿呢? 笔者认为应该从以下几个方面加以考虑:
一、科学界定征收和征用的科学内涵。
征收和征用, 是国家强行取得公民和法人的财产制度, 属于一种例外规则, 正像强制缔约制度是合同自由原则的例外, 无过错责任制度是过错责任原则的例外一样,征收和征用制度就是物权绝对性原则的例外规则。例如法国民法典第545 条规定: “任何人不得被强制转让所有权, 但因公用并在事前受公用补偿时, 不在此限。”德国基本法第14 条第3 款规定: “ 剥夺所有权只有为公共福利的目的才能被允许。”就是关于征收制度的规定。可见, 此次宪法修正案在规定关于“ 公民的合法私有财产不受侵犯” 的同时, 规定了“ 国家为了社会公共利益的需要, 可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用” , 是符合现代法治精神和共同经验的。
征收和征用是既有联系又有区别的两项法律制度。
其共同点在于强制性。依法实行的征收和征用, 均仅依政府的单方面的意思表示( 征收命令、征用命令) 而发生效力, 无须征得被征收、被征用的公民和法人的同意, 被征收、被征用的公民和法人必须服从, 不得抗拒。征收和征用的不同点是: 征收的实质是强行收买, 征收的对象限于不动产, 主要是土地所有权和土地使用权, 且征收不发生返还问题, 只发生征收补偿问题; 征用的实质是强制使用, 征用的对象包括动产和不动产, 使用完毕后应当将原物返还于权利人, 如果因使用导致原物毁损不能返还的,应当照价赔偿。但是我国修改前的宪法, 仅规定了“ 征用” , 而实质上是征收, 混淆了征收和征用的区别。这种情况可追溯到建国之初, 在19 53 年的《中央人民政府政务院关于国家建设征用土地》和19 5 4 年的《中华人民共和国宪法》中, 土地征用都是国家以强制有偿的方式取得建设用地所有权, 在现行依据原宪法制定的《土地管理法》中, 征用实质是征收, 但该法所规定的临时用地情形, 实质上是征用。此次宪法修正案则对征收和征用概念做了严格的区分。
二、明确规定征收和征用的法定条件
1 、为了公共利益的目的征收和征用的目的均是为了公共利益, 这是征收、征用的前提, 也是衡量其是否合法的标准。公益性既是强制性的基础, 也是划分征收、征用权与私有财产权的界限。
公益即公共利益, 是指全体社会成员的直接利益。在判断是否属于社会公共利益时, 特别要注意: 只有全体社会成员都能“直接” 享受的利益, 才属于社会公共利益。如“建设经济开发区” 、“科技园区” , 虽可使社会成员“ 间接” 得到利益, 但仍属于商业目的。而公共道路交通、公共卫生、灾害防治、国防建设、科学文化教育事业以及环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业均属于公共利益。我国宪法和一些法律、法规中都将征收、征用的目的规定为“公共利益” 的需要, 但在认定方面缺乏相应的规定, 导致在实践中存在着公私不分的现象。所以, 在立法上可采用列举式与概括式相结合的办法对公共利益作出相对明确的规定。
2 、必须予以奋平的补偿征收虽然具有强制性的特征, 但在市场经济条件下,仍然属于一种商品交换关系, 应当符合市场经济的等价交换的基本规律。因此, 征收属于一种特殊的民法制度,与税法上的税收制度和行政法上的罚款制度有本质的区别。具体的征收行为虽然是为了公共利益的需要也要给予公平的补偿, 如果对被征收的公民和法人未予补偿或者未予公正的补偿, 就变成了对公民合法财产的无偿剥夺, 不仅违反了宪法保护公民合法财产的基本原则, 也违背了政府保障公民合法财产的神圣职责。
征用的实质是以国家的名义强制使用公民和法人的财产。所谓强制使用, 就是不必得到权利人的同意, 在国家有使用的必要时直接使用。
例如, 在战争状态时, 征用公民和法人的房屋、土地作为军队驻扎或修建军营之用;在发生严重灾害时, 征用公民和法人的机动车辆运输救灾物资。征用的对象, 包括动产和不动产, 这与征收的对象限于不动产是不同的。例如, 意大利民法典第835 条规定: “在发生公共事务、军事、民事的重大紧急需求的情况下, 可以对动产或不动产进行征调。”其中的“征调”即是“ 征用” 。按照发达国家的经验, 只有在发生战争或者重大自然灾害等严重威胁国家和社会整体利益, 而由国家宣布处于紧急状态的情形下, 才能征用公民和法人的动产和不动产。非处于紧急状态, 不能实施征用。
在国家处于紧急状态的情形下, 国家必须动用一切人力、物力投人战争或者抗险救灾, 以扞卫国家和社会的整体利益, 这就使强制使用公民和法人的财产的行为具有正当性。
在紧急状态结束或者使用完毕之后, 如果被征用的财产还存在,则应当将原物返还给被征用人, 如果原物已经毁损, 则就当照价赔偿。可见, 与征收制度法律给予补偿, 是不同的。
关于补偿的标准, 主要有三种类型: 一是现金补偿,二是适当补偿, 三是公平补偿。
采用不同的补偿标准, 会对政府和财产权人产生不同的激励效应, 一味地采用完全补偿或适当补偿均不利于资源的有效配置, 只有采取利益衡量的方法, 在衡量公益与私益后, 公平地决定补偿, 才是有效的选择, 因此, 我国应采用公平补偿的标准,即对财产权人的补偿针对不同情况, 灵活适用不同的标准方式进行补偿, 做到既能弥补财产权人的损失, 又能合理配置资源满足公共利益的需要。
我国已经是一个市场经济国家, 完全有理由给予公平的补偿, 并确保公民的未来生活环境, 发展期望至少不会低于征收( 用) 之前。这样, 我国现行( 土地管理法》第四十七条所规定的“ 征用土地的, 按照被征用土地的原用途给予补偿” 就与该“公平” 的补偿标准相违背。因为根据该法, 补偿费用将可能低于市场价格并无法保障公民的正常生活。因此, 必须对此加以修改。
3 、必须建立正当的程序正当程序, 又称正当法律程序。没有正当程序, 政府权力的滥用就不会遇到任何障碍,一切法定权利都会因其不可操作性而变得毫无意义。
没有程序保障的地方, 就不会有真正的权利保障。许多国家和地区都从保护私有财产权出发, 对征收、征用规定了严格的程序。如美国宪法第五条修正案规定:不经正当程序, 不得剥夺公民生命、自由和财产。
我国宪法修正案规定, 基于公共利益的征收或征用, 须“依照法律规定” , 根据全国人大常委会副委员长王兆国对该条宪法修正案草案的解释, 征收和征用“ 都要经过法定程序,都要依法给予补偿” 。建议仿照发达国家的作法, 制定一部《国家征收法》, 因此法定程序是依照法律的题中应有之义, 它应包括下列程序:
(l) “ 公共利益的需要” 的认定程序。政治丈叨建设
(2) 征用程序。包括财产评估程序、补偿标准公示程序、协商程序、强制拆迁程序。
(3) 救济程序。
如行政复议程序、仲裁程序、诉讼程序。
(4) 听证程序。
某重大事项如“公共利益的认定” 必须基于听证程序。这些程序应贯穿于行政征收与征用的设定与实施过程中, 只有这样才能使得征收、征用进一步法制化、规范化, 切实保证公民财产的合法权益。
4 、完善事后救济征收、征用作为政府强制剥夺公民财产所有权或使用权的一种具体行政行为, 其对公民造成的损失是显而易见的, 是典型的损益性的行政行为, 因此有必要通过法律设定有效的救济途径, 这是保障公民财产权的最后屏障。
征收、征用的救济是公民的权利和利益因政府实施征收、征用而受到侵害时的防卫手段和申诉途径。征收、征用引起的纠纷, 主要表现在两方面: 一是征收、征用行为是否合法引起的纠纷, 主要包括征收( 用) 主体、征收( 用) 目的以及征收程序等是否合法引起的纠纷; 二是因为补偿问题引起的纠纷, 主要有补偿的标准、数额、方式以及补偿费的归属引起的纠纷等。
对于行政征收、征用行为引起的纠纷, 自然属于行政复议、行政诉讼及国家赔偿的范围。公民、法人及其他组织对行政征收、征用不服的,可以申请行政复议, 对复议决定不服的, 再向人民法院提起诉讼; 也可以不经过复议, 直接向人民法院提起行政诉讼。
对于因补偿问题引起的纠纷, 能否提起诉讼, 以及提起什么类型的诉讼, 目前尚存在争议。有人认为, 对于因补偿问题引起的纠纷, 只能在行政系统内部解决, 由行政机关作出最终裁决, 不能向法院提起诉讼。
笔者认为, 将补偿争议排除在诉讼范围之外, 显然不利于保护公民的财产权, 不符合依法范围的理念。因征收、征用补偿引起的纠纷可以向法院提起行政诉讼, 在补偿的救济程序上,可设计为两个阶段, 即行政阶段和司法阶段。因行政征收、征用而使其财产遭受损失的公民、法人及其他组织可先通过行政程序解决补偿争议,如果被征收、征用人与补偿义务机关就补偿方式, 数额不能经协商达成一致意见,并对补偿裁决不服的, 可以向人民法院提起行政补偿诉讼。
行政补偿诉讼属于一类特殊的行政诉讼, 原则上适用行政诉讼的程序, 但法院审理行政补偿案件可以适用调解, 调解不成的, 由人民法院依法作出判决。
