前言：在市场经济快速发展的过程中，我国经济和社会管理领域发生了许多深刻的变化，经济成份和经营方式的多样化、社会组织形式的多元化、就业岗位和就业方式的多样化，在一定程度上造成社会管理职能的缺位和脱节，并因此引发了一系列矛盾。做为社会管理重要组成部分的消防工作，由于其机制、体制与市场经济的发展规律之间，存在许多客观和内在的不适应、不配套、不同步，进而造成消防工作滞后于经济和社会的发展，城市抗御火灾的总体能力较低，社会单位消防安全状况不容乐观等主要矛盾。其中，以公众聚集场所消防安全管理薄弱的问题显得尤为突出。就新疆97年至2003年的火灾统计数据为例，七年间公众聚集场所共发生火灾事故4805 起，火灾损失6271。0669万元，死81人，伤202人，分别占火灾总起数的23。58% ，占火灾总损失29。45% ，占火灾死亡人数的19。19% ，占火灾伤亡人数的22。12% 。分析全国近十年发生的特大火灾事故，公众聚集场所因发生特大火灾事故起数多，损失大，人员伤亡比例高，而名列特大火灾重灾区的榜首。
为切实有效地遏制公众聚集场所火灾事故的发生，保护广大人民群众生命财产安全，自2001年以来，公安部以及相关部委先后多次组织开展了以公众聚集场所为重点的专项治理，卓有成效的整改了一大批火灾隐患，并在一定程度上优化了消防安全环境。但应当看到，公众聚集场所的消防安全状况仍然不容乐观，屡经治理、多有反复的问题仍然较为普遍，重特大火灾事故仍然时有发生。如何切实有效的加强公众聚集场所的消防安全监督管理，毫无疑问，是当前消防工作亟待解决的问题，对此，笔者提出几点看法和建议，以供同行商榷。
一、公众聚集场所消防监督管理工作中存在的主要问题
公众聚集场所涵盖的范围很广，对此，公安部61号令、73号令均做出了较为清晰的界定，即：商场（市场）、宾馆（饭店）、体育场（馆）、会堂、公共娱乐场所人员较为集中的场所等。由于这类场所在供求、价格、竞争的变化互动以及人、财、物的投放、方向、数量上更加具有鲜明的市场经济特征，因而对现有消防监督管理体制和机制的不适应性显得尤为突出，具体表现为：
（一）消防行政执法机关的承载量与公众聚集场所消防安全问题的增长不对称。相当长的一个时期，国家行政权在消防管理领域实行包揽式直接管理，造成管理与监督、行政管理与单位自身管理界限模糊，消防行政管理和监督几乎等同于对消防安全重点单位一对一的死看死守，公众聚集场所由于火灾危险性特征明显，更加成为各级消防监督检查人员时常顾及和特殊时期死看死守的重要场所。由于市场投资取向的引导，公众聚集性质的营业性场所近年来大量增加，以新疆为例：公众聚集场所集中的第三产业在经济成分中的比例从1980年的22。3％增长为2000年的31。7％。很显然，这种状况造成两个层面的问题：一是公安消防监督人员数量之少与公众聚集场所数量之多的“瓶颈”，导致部分公众聚集场所游离于监督检查之外，处于失控和漏管状态；二是监督检查任务繁重，一定程度上造成了公安消防部门疲于应付，不深不细的工作状况。重监督、轻指导，重处罚、轻服务的普遍现象在专项治理工作期间也不例外，从而造成消防监督检查就事论事，浅偿辄止。
（二）消防安全责任主体意识的缺位与公众聚集场所消防安全管理自主调解能力的不到位。一对一的监督检查模式，在一定意义上说，是把国家行政公权的行使变成为对公众聚集场所（社会少部分单位）私权的守卫。在这种模式下，消防监督检查的执法权力被简单理解为管理权，单位自视为绝对管理对象，在权利、义务配置上产生了角色错位，造成公众聚集场所消防安全责任主体缺位。如此以来，滋长了公众聚集场所从业单位对公安消防部门的依赖思想，淡化了责任意识，监督和管理混淆，削弱了做好自身消防安全工作的自觉性和主动性，并常常给公众聚集场所的从业单位一个错觉，即：在开业之初，拿到公安消防部门的许可证，在开业之后，按时改正消防部门指出的隐患，消防工作便可万事大吉了。从另一个层面讲，在公众聚集场所市场经营的过程中，由于其内在的经济人自私的动力、非计划的安排、短期的目标定位等因素，其总会产生自身无法克服的缺陷，如，不能为公众提供良好的消防安全条件，同时，由于心存侥幸，或自认为利用非正常的人际关系便可以解决问题等因素，使其在与相关人的消防安全事项上自私自利、损人利己，在消防管理工作实施中非正常、非理性的人、财、物的投入取向，而造成片面追求经济效益，漠视消防安全，火灾隐患大量存在，公众聚集场所既未纳入定期检查，又缺乏对其必要的督促和培育其落实消防安全责任制的检查机制，导致火灾事故频发的不良局面。
（三）行业、系统行政管理职能弱化，降低了消防安全宏观控制的效能。随着政企分开、企业改制等改革措施的深入实施和现代企业制度的逐步建立，原有的一些行业、系统管理部门被撤并或管理职能被弱化，无主管部门的企业大量增多，企业被逐步还原了做为市场主体的本来面目。在这种情况下，行业系统条条管理的体制以及落实上级文件、政策的管理方式已经不复存在，行业系统内部强化消防安全管理的约束力也大打折扣。如：1992年商业部发布的《商业零售商店消防安全管理规定》以及1989年纺织工业部发布的《纺织行业消防安全管理规定》，目前已无主管部门监督其落实。再者，长期以来公安消防部门包揽消防工作的工作模式，同样也造成工商、文化、旅游、卫生等行政监管部门参与消防管理的思想缺位，由于消防工作责任重大，一定程度上形成上述行政监管部门不愿管、不敢管消防工作的思想倾向，甚至个别行业监管部门还存在“脚再大也不能管鞋外事”的思想认识。近些年来，由于火灾形势严峻，在政府的组织协调下，尽管相关行业监管部门纷纷将消防安全做为公众聚集场所市场准入的前置条件，但各部门大都仅仅是审查一下消防手续而已，真正对消防安全条件把关和实施监督检查的，仍然是公安消防部门一家。
二、加强公众聚集场所消防安全监督管理的对策和措施
随着市场经济体制的进一步完善，社会单位自我管理将逐步走向充分意义上的自主管理，国家行政管理由微观管理转向宏观管理，由直接控制退向间接调控，在这种前提和背景下，加强公众聚集场所消防安全监督管理，必须围绕《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出的－－－完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系的工作目标而具体实施，对此，笔者认为，应重点做好如下几个方面的问题：
（一）准确定位消防监督检查职能，加强对公众聚集场所的宏观面的控制。深层次分析公众聚集场所消防安全工作中存在的问题，主要表现为：1、在与他人的消防安全事项上自私自利，损人利己，只产生负外部效应不产生正外部效应；2、整个社会消防安全信息缺乏，某些单位对火灾隐患隐而不报，剥夺公众知晓权，在消防宣传、隐患整改、防火检查等工作中不作为。由此可见，将有限的警力禁锢在对少数消防安全重点单位的监管上，做“头痛医头，脚疼医脚”的重复工作，无异于隔靴搔痒。为此，消防监督检查应当定位为：对消防安全预见性的控制。要做好消防安全预见性控制，要解决消防监督在干预单位消防安全管理时角色错位的问题，同时，也要解决单位管理权力、责任缺位和含糊的问题。对此，公安消防部门一是要加强宏观面的引导，通过明确标准、强化服务、严格审批准入，加强消防安全信息的公众披露等措施，让公众聚集场所对号入座，在增强社会单位的消防安全责任主体意识的同时，保证新建和已有的公众聚集场所符合国家防火标准；二是严格按照公安部73号令的要求，实施对公众聚集场所的抽样性检查，通过事先公告抽查的范围、内容、要求，增强消防监督检查的溯及力，达到检查具体单位而控制社会面的理想效果。
（二）强化行业管理职能，建立切实有效的调控机制。2004年7月1日起实施的《行政许可法》，对行政许可前置条件的严格限制，取消了工商、文化等部门在宾馆、商场、公共娱乐场所等公众聚集场市场准入前的消防安全条件审查，这无疑在一定程度上削弱了对公众聚集场所的监管力度。对此，公安消防部门要积极调整思路，要摒弃以往“重许可、轻监管”的传统做法，力争用地方性法规的形式，固定教育、卫生、文化、旅游、商贸等行业主管部门将消防安全管理纳入行业管理工作之中，按照国务院《关于进一步加强安全生产的决定》中有关开展安全生产标准化活动的要求，建立、完善行业、系统消防安全管理标准，重点明确和细化行政主管部门在各自职责范围内的消防工作监管责任，切实承担起所属行业消防安全的领导和管理责任。此外，公安消防部门要加强同工商、文化、安全生产监督等行政监管部门的协调配合，建立、完善消防监督检查信息的通报制度，对检查发现取得相应的行政许可，但消防安全条件不达标的单位，要及时向工商、文化等负责审批的部门通报，通过相关法律、法规的配套使用，切实形成行业联动的整治合力。
（三）树立公众聚集场所消防安全责任主体意识，规范消防安全管理水平。市场经济在资源配置中的基础性地位确定之后，政府及相关职能部门在资源配置，市场运行中仅起次要作用，单位在市场机制中充分自由的行使权利和承担义务，消防管理自负其责也是显而易见的结果。但从公众聚集场所消防安全管理的现状看，普遍存在主体意识缺位和不知道如何下手规范消防管理的困惑，就前者而言，通过政府、行业、公安消防部门的正确引导，火灾案例的教训，能够在不断强化中加以解决。而就后者来讲，由于其伴随于公众聚集场所日常经营管理的始终，而存在较大的难度。就这一问题，结合新疆贯彻公安部61号令的具体经验，笔者认为应从如下几个方面加以规范：
一是认真梳理消防安全管理工作中可以调用的人力资源，合理确定消防安全重点部位，准确掌握消防设施、设备的配置和使用情况，本着责任主体和责任内容一一对应的原则，制定各级责任人员的职责，建立“人员、部位、设施”三位一体的管理体系，落实全员逐级防火安全责任制，形成依托单位日常行政管理架构的消防安全责任链。实践证明，只有这样做，才能有效地调剂单位消防安全管理工作中的人员配置，使消防管理成为生产经营的一部分而不是负担和累赘。
二是引用质量过程控制办法，按照策划、实施、检查、处置的工作步骤，完成消防安全管理制度的设计和落实。在制度的设计上做到“四个体现”即：体现工作内容、体现工作程序、体现责任人员、体现工作标准，在制度的落实中，做到“三个到位”：即管理过程记录控制到位，管理信息反馈到位，督办、考核、奖惩到位。
三是确立以人为本的指导思想，建立全员互动的灭火应急疏散预案。公众聚集场所火灾蔓延迅速，在第一时间实施有效的处置无疑是消防管理的重中之中。考虑其的经营特点，应急救援预案不仅要考虑白天和夜间的人员组成和具体分工，最为关键的是要，必须严格执行每半年一次的灭火应急疏散预案的演练制度，只有不断的开展实地地互动演习，才能在紧急的情况下最大程度的保护人员生命财产的安全。
（四）信息公示、舆论监督、群众参与，强化公众聚集场所规范消防安全管理的主动性和自觉性。随着市场竞争的日益激烈，规范经验管理、提高服务质量、增强竞争能力已成为营业性场所的内在要求，追逐企业良好的公众形象也成为发展之必然。消防安全做为公众聚集场所内在的公共产品，理当让公众及时知晓，同时，通过公众的监督以及由此而产生的经济杠杆的约束效益，提高消防安全管理的效能。鉴于此，一是在公安消防部门对公众聚集场所实施抽查的工作中加强信息的披露，对消防安全不达标的单位，不仅要公告依法惩处的情况，而且还要向公众告知其存在的问题以及由此可能引发的危害，在对类似公众聚集场所以儆效尤的同时，唤起公众维护公共安全的热情；二是汇同公众聚集场所的相关行业主管部门，开展将消防安全管理囊括其中的行业等级评定，扩大行业管理的约束力，通过公示评定结果、强化导向引导等措施，强化公众聚集场所规范自身消防安全管理的自觉性和主动性；三是同国家质量认证管理部门联系，扩充、完善质量管理体系之中的消防安全管理内容，在贯彻质量管理标准的过程中，一次性规范消防安全管理。
总之，在社会化消防安全管理责任呈现政府、行政主管部门和监管部门、社会单位、社会公民构成的多元化格局中，做好公众聚集场所的消防安全工作绝非某一政府或某一行政部门、某一单位单枪匹马可以完成的，它需要构建责任主体之间相互制约、相互协作、相互推动的良性互动机制，这是一个需要不得磨合的过程，只有建立系统化协作，才能最大程度的提高社会化消防安全监督管理的效能，保障广大社会单位尤其是公众聚集场所的消防安全。
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