消防安全事关改革发展稳定大局，维系着人民群众安居乐业。多年消防工作的实践一再证明：火灾隐患尤其是重大火灾隐患是火灾事故多发和造成重大人员伤亡的祸根，大力整治和消除火灾隐患是加强火灾预防工作、提高同火灾作斗争能力的根本保障。当前，消防工作面临的形势依然严峻，滋生火灾隐患和制约隐患整改的因素仍然普遍存在，尤其是一些重大火灾隐患久拖不改，养患成灾，损害群众利益，危及公共安全，影响社会稳定。只有抓住整治火灾隐患这一关键环节，尽一切手段，克服一切困难，紧紧抓住不放，坚决把措施落实到位，才能掌握同火灾作斗争的主动权和制胜先机。为此，笔者结合近年来一些重特大火灾实例，分析火灾隐患的成因和危害，着重就建立火灾隐患整改长效机制作一探讨。

    一、从建筑工程设计、审核、验收、使用等阶段看火灾隐患产生的原因和危害

    火灾隐患是怎么产生的呢？笔者认为，正是由于管理者和责任人认识不足、责任不落实，才产生了一处处火灾隐患，进而发生了火灾，造成了一幕幕群死群伤、楼舍一空的人间惨剧。从这个角度来说，造成重大人员伤亡和大量财产损失的不是别人，正是那些麻痹大意、玩忽职守、心存侥幸，制造和容忍火灾隐患存在的责任人和管理者。分析火灾隐患的产生，大致有四个阶段：

    一是建设之初的规划设计阶段。这是防范火灾隐患产生的第一关。《消防法》明确规定：“按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建筑工程，设计单位应当按照国家工程建筑消防技术标准进行设计。………建筑构件和建筑材料的防火性能必须符合国家标准或行业标准。”但是个别单位在进行工程设计时，忽视消防规范，部分高层建筑、公共娱乐场所不按规范要求设置火灾自动报警和自动灭火系统，未按要求设置室内外消防供水系统；部分建筑工程耐火等级低，未进行防火保护，火灾情况下易在很短时间内倒塌，造成重大人员伤亡。这些都是先天性的火灾隐患，是胎内带出的毛病，问题最深，整改起来最麻烦，产生的后果也最严重。2003年4月5日，青岛正大公司熟食加工车间发生火灾，因钢结构构件未作防火保护，致使屋顶在不到30分钟内坍塌，21名女工不幸罹难。

    二是规划设计完成后申报消防设计审核阶段。这是火灾隐患产生的第二步。《消防法》明确规定：“建设单位应当将建筑工程的消防设计图纸及有关资料报送公安消防机构审核，未经消防审核或经审核不合格的，建设行政主管部门不得发给施工许可证，建设单位不得施工”。规定这么严格，但仍有单位置若罔闻，原因有二：首先是法制意识不强，不愿审。有的违反《消防法》和《山东省消防条例》，干脆不报消防部门审核；有的报审了也置消防部门审核意见于不顾，擅自施工建设，改变设计图纸，导致形成了火灾隐患。其次是感觉不用审。有些个别人包括领导同志，以言代法，以权代法，处处设卡子、使绊子、托关系、走门路，干扰消防部门执法，图一时省钱，结果遗留了先天性的火灾隐患，造成年年改建，无法修补，敲敲打打，成效不大，埋下了后患。《消防法》规定：“经公安消防机构审核的建筑工程消防设计需要变更的，应当报经原审核的公安消防机构核准；未经核准的，任何单位、个人不得变更。”但是个别单位置此于不顾，擅自改变消防设计，在进行内部装修时大量使用易燃可燃材料，且未进行防火处理。震惊全国的湖南衡阳衡州大厦大火，造成20名消防官兵以身殉职，就与该大厦擅自变更设计，增加层数、面积，在进行内部装饰工程装修时采用大量易燃材料、不符合消防规定有直接关系，该起火灾事故的4名责任人全部被逮捕。

    三是工程建设完成后消防部门验收阶段。《消防法》规定：“建筑工程竣工时，必须经公安消防机构进行消防验收；未经验收或验收不合格的，不得投入使用。”工程投入使用后，也是最容易出问题的时候，2003年10月10日，广西凭祥市凯发打火机厂发生火灾，10名女工当场被烧死，这起火灾就是业主龙保宏、黄文凯在未向任何部门申报验收的情况下，擅自招聘村民在一栋砖木结构的简易房里开始组装打火机，开工的第8天，因工人试机划火时引燃周围火机造成火灾。四川省巴中市通江县诺江镇一栋商住综合楼未经消防验收擅自投入使用，在2003年3月20日发生火灾，因防火分隔不善，使用不合理，火势迅速蔓延，造成9人死亡，2人受伤。2003年7月28日，河北省辛集市郭西烟花厂因晾晒的药球自燃引起火灾，由于分隔不善，大火燃烧了6个小时，诱发火药连环爆炸，造成32人死亡，105人受伤，5名相关责任人被公安机关逮捕。

    四是工程建成使用之后。工程建成投入使用后，最容易产生的问题是消防管理不善。《消防法》、《山东省消防条例》和《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》对各单位的消防宣传教育、火灾隐患整改、内部责任落实等管理职责进行了明确要求，消防部门也反复提醒，但有些单位对此总是无动于衷。由于企业的发展，个别单位将工程对外承包租赁，有的擅自改变用途和建筑结构，有的对员工缺乏管理教育，有的出于管理的需要擅自锁闭和堵塞疏散通道、安全出口，极易造成大量人员伤亡。深圳致丽玩具厂1993年“11•19”火灾造成84人死亡；新疆克拉玛依友谊馆1994年“12•8”火灾，造成323人死亡，均是因疏散通道不畅通、安全出口上锁所致。2004年2月15日，吉林中百商厦发生特大火灾事故，造成54人死亡，70多人受伤。导致事故发生的主要原因是中百商厦经营管理混乱，超范围租赁经营舞厅项目，忽视对该舞厅的消防安全监督管理；该单位制定的火灾应急疏散预案没有落实且未组织过演练，火灾发生后，安全保卫人员没有组织三楼和四楼人员疏散，有关人员没有及时报警。火灾发生后，包括商厦总经理、副总经理、保卫科科长、干事、直接责任人在内的7名嫌疑人均涉嫌失火罪和消防责任事故罪被批准逮捕。

    以上事例来看，火灾隐患产生于建筑工程设计、审核、施工、验收、使用的全过程。另外，随着经济社会的快速发展，新材料、新技术、新工艺以及化工、燃气等广泛应用，高层建筑、地下工程、公众聚集场所大量涌现，先行消防技术规范和管理制度已不适应新的生产工艺防火要求，即使遵循消防技术规范和管理制度也可能产生火灾隐患，今年部消防局组织修订《防火手册》，对原有《防火手册》修改的内容达到了70%，就充分说明这一点。总的看，火灾隐患产生的原因方方面面，但分析起来还是主观原因居多，主要有以下四点：一是一些地方政府不能正确处理消防工作与经济发展的关系，阻碍了消防部门监督职能的正常发挥；二是一些行业、单位的主要负责同志消防责任主体意识淡薄，缺乏安全生产第一责任人意识，片面追求经济效益，重生产经营，轻消防安全，存有侥幸麻痹心理，对消防部门的整改要求得过且过，应付了事，致使火灾隐患久拖不改；三是企事业单位内部消防管理机制不健全，消防责任制不落实，造成安全管理方面的漏洞；四是有关职能部门之间缺乏协调配合，没有将消防安全作为本部门项目审批的前置条件，难以形成抓消防工作的合力。

    二、当前火灾隐患的主要表现形式及其危害

    实践证明，火灾是可防、可治的，火灾的发生从表面上看有很多偶然性因素，但几乎每起火灾的背后都存在诸如消防安全观念淡漠、消防安全措施不落实的必然性因素。细究每一起重特大火灾事故，必然对应某处火灾隐患，从某种意义上讲，火灾隐患是发生火灾的根本原因。当前火灾隐患的主要表现形式有以下几类：

    （一）建筑工程内部装修不符合安全规定。一些工程在进行内部装修时大量使用易燃可燃材料，且未进行防火处理。建筑内乱拉乱接电器线路，闷顶、吊顶等隐蔽工程内部电器线路不穿管或穿管不到位，线路接头不焊接或焊接不牢，配电箱、盘直接安装在木质结构上等问题普遍存在，宾馆、酒店类单位这类隐患比较突出。在这方面有过教训，1994年11月29日，滨州市瀛云宾馆客房楼因电气线路连续短路打火，引燃可燃装饰材料引发火灾，造成12人死亡，38人受伤，主要是由于违章使用大量易燃可燃材料装修。

    （二）选址位置不当，防火间距不足。一些建筑未经消防部门防火审核，擅自开工建设；未经消防验收，擅自投入使用。有的甚至将危险品储罐设置在民用建筑附近，造成防火间距不足或靠近人员密集场所，给周围群众带来很大的安全隐患。有的毗邻古建筑建设营业用房，不留防火间距，有的甚至违规出租古建筑进行商业活动，一旦发生问题，易造成重大影响和财产损失。2003年1月19日晚，湖北省武当山遇真宫发生火灾，导致一座面积达236平方米的大殿完全被毁。事后火灾联合调查组认定：火灾原因是武当山文管部门违规将遇真宫出租给陈逵文化武术影视学校，省文物局曾下通知责令学校搬出，当地政府和文物部门也多次上门催促，但就在这期间，学校工作人员用电不当导致火灾。湖北省丹江口市人民法院对遇真宫失火案作出一审判决，对学校教练周晋波和学生杨峡林分别判处有期徒刑5年6个月和4年6个月。

    （三）建筑自动消防设施的安装、运行存在严重问题。部分高层建筑、公共娱乐场所不按规范要求设置火灾自动报警和自动灭火系统，有的虽然设置但无法正常运行，或疏于管理，形同虚设，发生火灾时缺乏自防自救能力，造成重大财产损失。1997年1月29日，湖南省长沙市八一西路的燕山酒家由于酒店保安使用酒精不慎发生特大火灾，由于消防水泵、报警系统、应急灯等设施设置不合理、管理不善，致使起火后抢救疏散工作严重受阻，造成40人丧生，27人重伤。事后对负有领导责任的原湖南省宗教事务管理局局长、政协宗教委员会副主任、省食品公司总经理等领导同志给予党内处分并移交司法机关处理，对火灾事故直接责任人逮捕法办。

    （四）人员疏散通道、疏散楼梯等安全疏散设施及消防车道不足或堵塞现象严重。部分单位为方便管理，将安全疏散通道堵住或长期锁闭，无法保证紧急情况下人员疏散；有的单位消防安全疏散标志和应急照明设备不足；有的单位不按规定安装防火门或防火卷帘，无法划分防火分区；有的单位特别是高层建筑疏散楼梯间不采用规范要求的防烟或封闭楼梯间，而采用普通开敞楼梯，一旦发生火灾严重影响人员疏散。部分集贸市场业户占道经营现象严重，消防车通道基本阻塞，加之营业房之间没有防火分隔设施，发生火灾后极易火烧连营。有的单位在消防通道上设置铁栅栏，隔断环形消防车道，妨碍消防车通行等等。1994年12月8日，新疆克拉玛依友谊馆在举行文艺汇报演出时，因舞台上方的照明灯燃着幕布蔓延成灾，现场的796人在向外疏散时，场内突然断电，友谊馆内7个出口只有1个正门开启，其他全部上锁，在观众厅通往过厅的6个过渡门也有两个上锁，结果这起火灾造成323人死亡、130人受伤，其中上百个死难学生就堆积在门口周围。2003年2月2日黑龙江省哈尔滨市天潭酒店因酒店服务员违章用汽油代替煤油燃料添加取暖炉引起火灾，造成33人死亡，10人受伤。事后，发现着火时仅有的两个出口中有一个被铁栅栏封闭，死伤的9名服务员，从未接受过防火教育。

    （五）消防基础设施不足，无法满足国家规范规定的消防用水要求。部分建筑工程未按要求设置室内外消防供水系统，有的虽已设置但设施不安全、不配套，有的年久失修，无人管理，形同虚设。2004年12月21日清晨，湖南省常德市桥南市场发生火灾。由于消防栓无水可用，附近取水困难，加上这个大市场经营皮革制品、服装等易燃轻工产品，灭火工作遇到很大困难。这次火灾造成共有包括消防战士在内的69名伤者被送往医院救治，过火面积达5万平方米。

    三、建立火灾隐患整改长效机制，坚决将火灾隐患解决在火灾发生之前

    在充分认识火灾发生的规律的同时，牢固树立“人民生命至上，火灾隐患必除”的理念，积极发挥人的主观能动性和创造性，综合采取法制、行政、经济、宣传、文化、技术等手段，推动建立整治火灾隐患的长效机制，坚决将火灾隐患解决在火灾发生之前，完全可以实现火灾形势保持相对稳定的目标，为全面建设小康社会创造良好的消防安全环境。　

    （一）建立完善的消防法律法规体系。必须准确把握消防工作规律，尽快修订现行《消防法》及相关法律法规和技术规范，努力构建以《消防法》为龙头，行政法规、部门规章、技术规范和地方立法相配套，其它方面法律法规为补充的消防法律法规体系。在立法思想上，必须突出对造成火灾隐患和不履行整改消除火灾隐患职责行为的责任追究，实行火灾隐患责任追究制度，变被动的“火灾事故责任追究”为主动的“隐患查处和火灾防范”。

    （二）建立火灾隐患整改责任机制。整治火灾隐患是需要全社会广泛参与的系统工程，必须建立完善纵向到底、横向到边的覆盖全社会的法律责任网络，明确政府、单位、公民预防和整治火灾隐患的法律责任。保障公共消防安全是各级人民政府的重要职责，各级政府必须牢固树立科学发展观，全面履行社会管理、公共服务和市场监管职责，加快建设城乡公共消防基础设施步伐，建立健全公共消防安全预警和应急机制，及时协调解决影响本地区公共消防安全的重大火灾隐患，切实提高政府应对突发事件和风险的能力。按照《消防法》的规定和“谁负责、谁整改”的原则，对单位存在的火灾隐患，由其法人代表负全责，明确整改期限、措施和责任，严格督促整改；对逾期不整改的，除依法处罚外，还要对单位负责人采取必要的经济制裁手段；对因逾期不整改、导致火灾事故的，要依法从重处罚。处罚要在新闻媒体进行公开的曝光，利用新闻单位的渗透力和感染力，教育公众遵守消防法律法规。

    （三）建立重大火灾隐患通报和公示机制。公安消防部门要在依法责令存在重大火灾隐患单位整改的同时，向其主管部门和相关许可部门通报，主管部门要跟踪督促整改；对拒不整改的，公安消防部门要通过新闻媒体向社会进行公示，让社会公众了解哪些单位存在重大火灾隐患，让人民群众对消防安全有更多的知情权。同时，相关行政许可部门要按照法律规定撤销有关许可手续。自2004年开始，山东省泰安市政府探索开展政府通报火灾隐患机制，目前泰安市政府连续三年在全市消防工作会议上通报了全市204家单位存在的451处较大火灾隐患，利用行政杠杆有效提高了有关部门和单位整改火灾隐患的责任感、紧迫感，目前大部分隐患已整改完毕，消防安全环境得到有效净化，取得了良好的效果。

    （四）建立火灾隐患举报机制。通过多种途经和手段充分调动人民群众参与消防安全工作的积极性，进一步完善举报电话、举报信箱，及时汇总核实举报情况，对举报火灾隐患和消防违法行为作出突出贡献的，要大张旗鼓的宣传，并给予一定的物质和精神奖励，鼓励、引导全社会同消防违法行为做斗争，形成人人关注火灾隐患、人人协助查处火灾隐患的社会氛围。自2005年初开始，山东省泰安市政府每年拨款20万元作为专项奖励基金，在全国率先建立了火灾隐患有奖举报中心，受理全市火灾隐患和消防违法行为举报，正式启动火灾隐患有奖举报机制。目前受理各类群众举报47起，查证属实46起，群众举报的60条火灾隐患全部得到整改，并已向31名火灾隐患举报人发放了举报奖金。由于举报方式灵活、隐患查处及时、奖金兑现、保密性好，火灾隐患有奖举报机制逐渐被市民接受和欢迎，极大地调动了群众参与火灾隐患整改工作的积极性。

    （五）建立重大火灾隐患政府挂牌督办机制。凡经有关专家论证并确认为重大火灾隐患的，当地政府都要进行挂牌督办，与隐患单位签订责任书，明确责任人、整改措施和整改时限，跟踪督办，直至彻底整改。对逾期不改的，当地政府必须采取断然措施，坚决防止养患成灾。2005年，山东泰安市政府制定了全省首个《重大火灾隐患整改程序规定》，明确了重大火灾隐患的认定标准、认定组织和整改程序，成立了泰安市重大火灾隐患专家论证组，为认定重大火灾隐患、推动政府挂牌督办提供了依据。

    （六）建立火灾危险性和消防安全管理评价机制。要探索和推行社会消防安全中介评价机制，对重点单位、重点场所的消防安全状况、消防安全管理情况实行综合评价，提出有针对性的改进意见，实现消防安全管理由量向质的转变，增强消防安全管理的针对性、科学性和技术性。。　要加快建立消防与保险的良性互动机制，积极探索建立新型火灾保险制度，在人员密集场所等火灾高危单位和场所引入保险风险机制，逐步推动保险介入火灾预防工作。要充分利用市场经济手段，综合运用市场准入、行业自律、风险评估、金融信贷、保险、税收等市场经济手段和利益导向机制，引导单位树立安全经济观，主动整改火灾隐患。

    （七）建立消防安全文化宣传机制。要积极培育、大力发展消防安全文化，引导社会单位尤其是各类经济组织树立“安全就是效益，安全就是生产力”观念，融入企业文化。要加强社会化消防宣传教育，将消防知识和技能纳入普法、科普教育和义务、学历、职业教育，全面提高全民消防安全意识；要充分发挥报刊、广播电视、网络等现代传媒作用，强化社会舆论监督，形成全社会关注、参与整治火灾隐患的良好氛围。