【摘要】城市化进程的推进和城市经济的发展,城市消防规划愈来愈受到政府的重视,为了保证城市发展总目标的实现,城市消防规划必须在编制和实施上不断调整完善,以法规为依据,强化城市消防规划的科学合理性和可操作性,加强城市消防规划实施政策的研究,切实指导城市消防设施的建设,保证城市社会和经济稳定、可持续发展。
【关键词】城市化进程 消防规划 现状分析 对策研究
一、前言
随着城市化进程快速推进，城市建设向集约型、紧凑型发展，城市成为大量的物质财富和精神财富的集中地。城市集聚力显现的同时，人口大量聚集，用火、用电、用气频繁，致使城市火灾的频发，破坏性和影响力增强。从我国火灾造成的损失看，从80年代开始，一般火灾有向重特大火灾方向扩张的趋势，从90年代开始，重特大火灾特别是公众聚集场所重特大恶性火灾事故明显上升，城市重特大火灾占全部重特大火灾的80％，其中城市公众聚集场所火灾又占城市重特大火灾的40％左右。遏制城市火灾的标本兼治的途径，就是贯彻《消防法》、《城市规划法》，完善城市消防规划的编制，促进城镇消防规划和公共消防设施建设与经济建设同步发展，使我国的城市化进程迈上“快车道”。
二、城市消防规划现状及原因分析
当前，城市消防规划呈现出如下特点：
一是城市消防安全总体布局处于畸型状态。近年来，城市发展速度突飞猛进，本着城市化可持续发展的战略思路，从节约土地资源的实际出发，我国的新城市建设的基本是以老城为基础，在对老城、旧城积极进行改造的基础上，有限度的扩大城市建设规模。目前，我国绝大多数城市，正是处于新城与旧城，城区与工业区、商业区与棚户区共存，相当一部份城市还遗留有历史原因建成的不符合消防规范标准的加油气站、易燃易爆品生产储存点等，城市格局处于畸型状态。
二是城市公共消防设施欠账严重。城市公共消防设施是城市建设的重要组成部分，是保障社会公共安全的重要设施。城市建设规模的日益扩大，城市公共消防基础建设严重滞后的矛盾越来越突出。历史性欠账太多，导致了城市公共消防设施积重难返，背上了沉重的包袱，尽管各地近年来采取了一些积极有效的措施，但城市公共消防设施增长的速度和水平，远远不能满足形势发展的需要。
三是消防队站建设、装备不能满足形势需要。随着高层地下建筑的增多，城市规模的扩大，使得消防站责任区面积远远大于《城市消防站建设标准》的规定，一些经济欠发达地区消防站的主战车辆吨位小、性能差、供水距离短、灭火效能低，个人防护装备和器材不足尤其是特勤装备的缺乏；另外，部分官兵对新装备及其作用了解不够，再加上训练、使用和管理跟不上，影响了消防部队灭火效能的提高。
四是小城镇消防规划有待进一步完善。据全国人口普查结果，我国现有建制镇2万多个，城镇人口约4.6亿，十六大报告中第一次明确地提出了“走中国特色的城镇化道路”，我国城镇化已进入世界城镇化发展规律所揭示的“加速发展”时期。城镇建设迅速发展，城镇规模不断扩大，大量农村人口向小城镇集中，第二、第三产业及非公有制小企业应运而生。但与之不相适应的是，在推进小城镇建设发展过程中，小城镇消防安全布局不合理和公共消防基础设施建设“欠账”的问题越来越突出，总体上也还处于起步阶段，部分区、县小城镇消防规划建设空白点较多。回顾我国大中城市建设进程可以看到，片面的城市化忽视消防规划而造成消防设施不足，现在许多小城镇正在重蹈覆辙。
具体原因分析如下：
一是政府领导的思想认识不到位，法制观念不强。重效益,轻安全的管理意识严重阻碍了消防规划工作的发展。有些地方没有把城市公共消防设施建设纳入政府工作议事日程，或者以为在消防基础设施上少投入或不投入关系不大，可有可无。尽管《消防法》以及其他一些法规和文件对城市公共消防设施的规范和建设都有明确的规定和要求，但有些领导对这一法定职责认识不足，规划虽然制定了，也没有认识到它的法规性质，缺乏执行上的有效措施，未能与城市基础设施建设同步规划、同步建设、同步发展，造成旧账未清，又欠新账的恶性循环。
二是消防规划在编制上存在的缺陷，可操作性不强。截至2006年8月，全国地级市消防规划已编制完成276个，制定率达96.2%；县级城市已编制完成348个，制定率达到93%，但绝大多数城市在总体规划中只编制了消防设施建设的原则内容，致使城市公共消防设施建设依据不充分，不能通盘考虑，因而得不到很好落实。部分城市消防规划侧重于对建筑消防规范的理解和执行，过多讨论建筑的防火、灭火问题，与城市规划内容结合不够紧密，普遍存在着规划的操作性不强的问题。对于城市现状消防问题调查和分析不够深入，如只注重火灾的表象问题，不研究火灾的产生、蔓延根源于城市用地和布局的关系，导致城市消防布局规划只限于规范性语言要求，缺乏实质性的具体内容。
三是消防规划调整不及时。随着城市化进程的推进，城市规模不断扩大，尤其是在城市大开发的形势下，年年都有很大的不同，所以一些城市以五年为近期规划时间有些长。规划不应是一成不变的蓝图，而是一个不断研究和解决城市发展中存在的消防问题的滚动过程。城市消防规划是城市消防建设的综合部署和城市消防建设管理的依据。它是一项政策性很强的综合性技术工作，要经过科学调研，反复论证才形成的。城市消防规划编制和实施中存在的这些问题，严重削弱了城市安全的保障功能，直接影响和制约了经济发展。我们必须清醒地看到面临的严峻形势和突出问题，采取切实有效的措施，扭转城市消防规划建设的被动局面，为经济建设创造良好的消防安全环境。
三、进一步加强城市消防规划编制和落实的对策研究
一是积极争取政府及有关部门的高度重视和支持。城市消防规划涉及城市工作的方方面面，不能单靠消防部门一家，必须由政府组织实施。政府的高度重视是城市消防规划编制和实施的重要保障，针对规划制定的旧城区、城中村的消防改造，易燃易爆工业、仓储的迁移关闭，加油站、加气站的布局调节，“三合一”企业的清理、查处等措施，均涉及部分单位、团体和个人的直接或间接利益，必须有政府的重视和支持作为强有力后盾。
二是加强消防规划编制的前瞻性和预见性。消防规划工作是对地区或行业若干年内安全指数、安全模式的宏观构思，它的正确性、精确性直接影响该地区或行业社会经济因素的发展。预见性的正确与否可以帮助或阻碍社会经济综合因素的发展。城市消防安全总体布局要对城市的整体性、发展性、规模性、生产性、储存性、危险性等方面的一种综合评估，要能够比较科学地分析出若干年内城市发展的走向经济状况，评价出城市消防安全的属性和等级，为具体规划打下基础。随着“网络工程、信息产业、环保科学”等行业的崛起，需要破除原有的规划思想综合新方式新方法，从多层次、多方位的角度思考问题，城市规划编制要从技术型向政策型、管理型、综合型转变。
三是加大规划管理和监督力度。城市消防规划编制是基础，落实是关键。作为消防部门要当好政府参谋，协助政府履行消防安全职责，尤其是要主动协调有关部门落实规划的有关内容。只有将编制完成规划成果转化为指导性和操作性强的政府文件，才能真正成为政府及其他部门的统一行动纲领，才能促进消防规划的持续发展。还可以通过建立近期规划的动态管理、滚动调校机制和年度实施计划，适时对近期建设规划进行调校。此外，还要建立近期城市建设项目库，每年对建设项目进行严格的审查，凡不符合消防规划建设要求的项目，应坚持原则不予审批，确有必要增加的项目，必须经过充分研究和严格论证，并通过政府主管部门的批准。
四是紧密结合城市其他专项规划。城市消防规划作为城市总体规划的一个子系统，在编制过程中必须与其它专项规划紧密结合起来。城市消防规划与市域城镇体系规划、交通系统规划、市政基础设施规划、抗震规划、人防规划等总体规划子系统相互作用，互为补充，不能把消防规划单纯看作是建消防站和设置消火栓，忽视了城区供电、供水、供气、通讯及城市资源合理利用等深层次规划问题。各级公安机关及其消防部门要切实担负起责任，主动与有关部门联系，沟通情况，交流信息，搞好协调配合。如督促财政部门保障消防装备、消防通信建设等经费的落实，及和部门一同落实道路、供水、供电建设和维护保养。
五是完善消防规划内容。加快城市消防站建设步伐。主城区消防站应严格按照公安部颁发的 《消防站建筑设计标准》的有关规定要求来建，在建设、验收中严格把关，保证建站质量。同时，要制定技术装备发展规划，调整装备结构，改善装备质量和性能，优先配备大吨位、高性能、多功能的现代化消防技术装备，全面提高消防站的基础装备设施水平。将消防站建设（包括营房、装备及配套设施建设）纳入城市基础建设中，并与城市基础建设同规划、同部署、同落实；消防通道规划从消防通道不畅和缺乏的突出问题入手，既从城镇路网构架体系中分析规划消防通道，又要充分考虑各消防站点道路交通情况，解决出警及作战的消防通道。既从分期规划实施路网规划入手，又紧紧抓住近期内市政工程实施计划，解决现有及拟建站点的通道建设问题。日常管理上，消防车通道建成后，公安、工商、交通、城建等部门，要对一些城市消防通道堵塞的问题，予以转项清理整顿，保证畅通无阻。凡因市政建设等需要临时占用城市道路的，应事先向公安消防部门通报，以免贻误灭火战机。严格规定城市危险物品的运输线和运输时间；同时针对城市渠化交通管理和小区封闭物业管理造成消防出动影响的新情况，规划应提出紧急出动应急保障措施；要建立立体化的城市综合防灾系统。城市消防规划应按城市消防发展态势，承担起大量的现代化城市综合减灾职能，即不仅仅局限于对火灾的预防和扑灭，而且包括了震后火灾消防、战争火灾消防、平息动乱、核化救援、高层救险、海上空中救灾，处置化工泄漏、危险品爆炸等等突发性事件。按“居安思危 综合减灾”的方针，建立现代化城市综合防灾系统。
六是引导公众参与，动员全社会关心消防。城市消防规划建设是和广大人民群众的生命财产安全密切相关的大事，城市规划是政府行为，更是公众行为，公众自始至终都是实施体系主体和被服务者。过去过于依赖规划师、工程师自身的技术和思考，往往容易导致脱离现实，所以，在拟定初步规划方案后，要向群众讲解公布，召开座谈会、研讨会，倾听各方面不同的意见，进一步修改规划。公众参与的过程亦是教育公众的过程，对消防规划及消防设施重要性的认识提高，就会自觉地维护消防设施，有助于城市规划的指定及其管理的实施。
七是开拓渠道融纳资金，发挥金融、保险业的作用。地方政府要把消防公共消防设施、消防装备建设与维护资金纳入财政预算，并按照当地经济增长比例，逐步增加对公共消防设施和消防装备的投入。消防部门还要积极争取各方面资金，多渠道筹集落实经费。如洛阳支队积极利用外国政府贷款购置消防装备，苏州市推行的火灾公众责任保险，利用保险费率这一经济杠杆作用，使保险费率的确定与投保单位的消防安全条件挂钩，从而自觉维护、改善消防设施，提高自身防范意识。
