摘要随着农村工业化的不断加速，农村环境问题也日益凸显。农村环境直接莱系到农业、农村的可持续发展，关系到人民群众的身体健康，也是社会主义新农村建设的重要任务。本文从我国农村环境的现状着笔，探讨农村环境保护的必要性，继而从经济和法律的角度分析影响农村环境问题的各种因素，并对农村环境的法制建设提出自己的见解。
　　关键词农村环境必要性经济视角法制建设一、农村环境现状农村环境是农业赖以生存和发展的基础。近年来，由于我国经济的发展过速，许多农村在城乡一体化进程中急于摆脱以往贫困的局面，忽视了对环境的保护，导致了一系列环境问题的产生，严重制约了农村经济的可持续发展，阻碍了新农村建设步伐。目前我国农村环境问题主要表现在以下几方面。
　　．农药、化肥的污染。我国人多地少，土地资源的开发已接近极限，化肥、农药的施用成为提高土地产出水平的重要途径。有数据表明：2004年全国化肥施用量4412万吨①，居世界第一位。化肥农药的过量使用及施肥结构的不合理，导致化肥利用率低、流失率高。不仅造成了土壤污染，还通过农田径流加重了水体有机污染和富营养化污染，甚至影响到地下水和空气。
　　．禽畜粪便的污染。近年来，在各级政府的大力扶植下，禽畜养殖业迅速发展，已成为独立行业，以成千上万头的规模急速扩大，禽畜粪便乱排放的现象也越来越普遍，严重地污染了环境。农村生产环境与生活环境相互交融，所产生的畜禽粪便大量堆积，导致大量氮、磷流失，造成成片面源水体和地下水源污染，对农民身体健康造成很大影响。畜禽粪便污染占到农村污染的35％②。
　　．生活垃圾的污染。随着农村人口的快速增长，村镇规模不断扩大，人民生活水平日益提高，生活污水和垃圾也在不断增加。农民由于不良的生活习惯，将各种废弃物如废旧电池、农药瓶、废日光灯管和难降解的塑料制品等随意抛散。农村由于资金缺乏，没有垃圾处理厂，造成生活垃圾遍地飞扬。
　　．农田地膜污染。我国目前生产的地膜过薄，风吹易碎，难以回收。多数地膜由聚乙烯成分组成，这种材料的性能稳定，在自然环境中，其光解和生物分解性均较差，难于降解，污染了土地资源，破坏了土壤中团粒结构，严重影响透水透气，将良田变为劣田①。
　　．乡镇企业的污染。农村乡镇企业数量众多、布局分散、工艺陈旧、设备简陋、技术落后、资源和能源消耗高，并且资金运转不充足，绝大部分企业没有防治污染设施，使污染危害变得非常突出。政府片面追求经济效益对乡镇企业监管也不力。
　　．城市垃圾转移的污染。随着城市环境问题的日益突出，不少城市的重污染企业如化工厂、造纸厂等向郊区农村转移。城市垃圾也需要占用大量的土地，于是城市垃圾逐渐转移到土地相对丰富的农村，造成农村环境的污染。
　　．农田秸秆焚烧的污染。秸秆焚烧属于生物质燃烧，能产生大量的二氧化碳。秸秆焚烧时，浓烟滚滚，使空气污染加重，能见度下降，直接影响空气质量，甚至可酿成火灾。同时，秸秆焚烧会破坏土壤有机质，火烧过后的土地发硬、发干或形成板块状，土壤板结，对农业种植有害无利。
　　农村环境保护的必要性农村环境在我国现代化建设中具有重要的战略地位，对社会主义新农村建设意义更为重大。
　　．加强环境保护是农村经济可持续发展的要求。农村环境是农村社会经济发展的物质基础，为人类生存提供食物，为经济发展提供原材料②。农民要彻底摆脱贫困，走向生产发展、生活宽裕，就不能以牺牲环境为代价来谋取暂时的、局部的经济利益，而必须走农业可持续发展的道路，即将农业生产的开展和农村生态环境的保护有机结合起来，谋求生产和环境的和谐发展。目前农村环境污染蔓延，农村的土壤和水质遭到严重破坏，使农业生产的自然环境质量下降，削弱了农用地的产出能力并降低了农产品的质量，影响了农业生产的持续稳定发展。保护农村环境不仅是实现农村经济可持续发展，也是我国整个经济持续良好发展的保障。
　　．加强环境保护是实现农民生活富裕的保证。人是重要的生产要素，劳动者身体素质对财富的创造有着重要的影响，目前农村公共环境恶化导致环境疾病增多。在许多地方因环境污染出现了“癌症村”③。而且因病致穷、因病返穷的情况在农村也很普遍。只有农民健康安全才能提高生活质量，实现生活富裕。
　　．加强环境保护是新农村建设的题中之意。文明富裕的新农村，必然要求有一个环境优美、村容整洁的外部形象，否则就显得不协调、不和谐。农村环境污染，尤其是乡镇企业的三废排放和污染事故引起的纠纷日趋增多，长期污染积累的矛盾不能合理解决，导致许多农民采取一些极端的做法，给农村社会的安定造成隐患，不利于农村和谐社会的构建，也脱离了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设目标。、三、农村环境问题成因分析一)经济视角．造成农村环境问题有三大主体：企业、农民和政府。
　　企业作为经济主体，本身的目的就是追求经济利益最大化。随着国家对城市环境保护的重视，污染重的化工、造纸等企业，。利用农村环境管理力量薄弱和农民致富心切，纷纷进驻农村。
　　由于处理废水、废气和废物的成本较高，这些企业大部分没有污染处理系统和防治设施。而技术水平相对落后的乡村企业又没有形成规模经济，无力承担污染治理费用。当政府对排污企业的惩罚力度不够时，一些企业宁愿接受处罚而直接排污，也不愿加强技术改造，加强污物排放前的处’
　　理，导致农村环境严重变坏。
　　农民是环境污染的受害者，他们虽然有很强的愿望去监督企业，但是新鲜的空气、清洁的水、美丽的环境是公众物品，也就是说当个人花费较大的成本去监督企业，而获得的好处却公众共享，所以农民个体没有积极性去监督企业维持环境清洁，大家都寄希望于“搭便车”。农民由于文化水平及经济发展水平的限制，长期以来缺乏环境保护的意识及观念，存在许多不良生产生活习惯，污水乱泼、垃圾乱倒、粪土乱堆、柴草乱垛、畜禽乱跑，对自身影响和破坏环境的行为缺乏自我约束。如此，也加剧了农村环境的恶化。
　　由于受我国传统经济模式的影响，我国政府片面强调经济增长，没有重视环境污染问题，认为我国农村土地比较广阔，向农村排放些废水、废气尚可承受。但事实证明，这种观念已经适应不了现代经济的发展。政府监管主要凭借污染标准、技术标准、污染收费等政策工具的使用来达到监管目标的。政府制定的政策标准不是针对某一企业，而是整个社会的衡量标准，这本身也是政策可执行性的一个要求，但是统一的标准容易导致典型的逆向选择问题。一个本来处污水平比较高的企业，因为有了标准，不愿花费较大成本再提高处污能力，而是只求达到标准即可，这是典型的逆向选择问题。而往往农村的乡镇政府为了招商引资，发展地方经济，对外来企业的政策标准太低，对他们的监管也不到位，根本无助于环境的维护。同时，由于农村土地等资源产权关系不明晰，致使农村的环境资源具有一定的“公共属性”，政府对农业生产中社会收益大于私人收益的部分给予一定补偿，对社会成本大于私人成本的部分收取一定费用，实际上鼓励了农民采用掠夺式生产方式，加剧农村环境恶化。
　　二)法律视角．我国农村环境保护法律体系不健全。①农村环境法律法规建设滞后于农村现代化的进程。
　　在农业生产方面，化肥、农药的普遍过量使用已成为最为重要污染源；农用地膜的使用也带来了的土壤的污染；在乡镇工业化进程中，由于没有总体规划，许多地区乡镇企业布局散乱、技术落后、治理不当，导致污染严重，而工业化畜禽养殖业和水产养殖业又成为新的污染源。我国现行法规缺乏这方面的相关立法，无法解决农村现代化带来的新问题。②现行法规的适用性和操作性不强，部分法律、法规只有原则性要求和限制。现行的环境法律，特别是环境污染控制法，是在工业和城市污染的基础上建立的，适用于城市和大中型企业，反映城市环境的利益需求，而很少顾及农村环境系统的安全性，在如何加强村镇建设的环境规划与管理、严格控制城市环境污染向农村蔓延等方面涉及较少。例如，农村的乡镇企业、集约化畜禽养殖场，相当一部分都规模较小，自我污染治理的成本过高，而由于技术和资金的限制，即使治理了，也很难进行彻底，这就提出了强制进园(生态i业园区)的法律法规要求①。“一个人如果社会一体化程度很差，或是处于社会边缘，就更容易行为不轨”②。而现行的环境法律在农村的成效是有限的，这就造成了农村环境问题。③农村环境保护还存在立法空白。表现在实体法方面：我国没有一部专门的、系统的、完善的农业环境保护法，作为农业环境保护的法律依据⑧。我国《环境保护法》对农业环境保护虽有涉及，但很简单，而且未能将农村居住环境、农业环境和农业自然资源的保护统一起来。无论是国家环境立法还是地方立法，都存在着重污染防治轻生态环境资源保护的缺陷，使环保工作缺乏全局性考虑。在《环境保护法》第3章“保护和改善环境”第20条规定“各级人民政府应加强对农业环境的保护??99，但在法律责任一章中没有相应的责任性的规定。还有一些重要的环境领域，如农业植物基因资源及新品种的保护、农村清洁生产，农村环境保护评价，农村养殖业污染、土壤污染、农村生活和农业污水污染、农用塑料薄膜污染、农村噪声污染、农村饮用水以饮用水源保护、农村环境基础设施建设、城乡污染转移等方面还存在着立法的空白。表现在程序法方面：存在重实体轻程序的观念，如程序法上有关环境评价法、排污费征收使用管理条例、农药使用造成环境污染法等领域存在立法空白，这势必影响到环境执法的操作性、规范性。④农村环境保护立法层次低。近年来，国家环境保护总局先后颁布了’《畜禽养殖业污染防治管理办法》、《畜禽养殖业污染物排放标准》和《畜禽养殖业污染防治技术规范》等针对农村环境污染的一些规定，但这些规范性文件在性质上属于部门规章，规章在法律体系中层次是最低的，与权力机关颁布的法律相比，难免带有临时性和应急性的特点。⑤现行法律没有为农民创设环境知情权、参与权，也没有提供有效的维权途径。农村环境信息公开制度尚未建立，广大农民对环境的状况、环境信息几乎一无所知，根本谈不上对自己环境权益的参与、保障和救溉环境权益侵害事件通常举证难，打官司费时费力，农民往往不善于通过诉讼方式解决纠纷。面对处于强势地位的污染企业，分散的农民个体往往无力维护自身的环境生存权，得不到自己应有的补偿。·．农村环境执法管理体制不完善，执法缺乏力度。①环境管理机构匮乏。我国环境政策的制定和实施，基本上都由政府直接操作，而政府在实施环境政策时，所采用的手段也以行政控制为主，即使所谓的“经济手段”也是政府直接操作的管理方式。行政管制手段的实施需要相应的机构、人员、设备，即环境政策的实施是需要一定成本的。但目前的情形是，我国大多数乡镇政府机构都是负债运营，对于建立环境政策实施机构自然缺乏财力支持，所以大部分乡镇一级没有设置环保机构。同时，行政管制的优势主要集中在生产组织化程度较强、生活有序化的领域，而我国农村居住是以一家一户一院的形式为主，容易造成生产、生活的家庭化、个人化、无序化。因此，对于在农村大量发生、分散度又很大的环境污染和破坏行为，需要付出较大的行政管制成本，乡镇政府财政是无力负担这一成本开支的。②环境保护执法主体繁杂，权限分割。我国环境保护领域实行统管与分管相结合的多部门、分层次执法体制，执法主体林立，权力分散，上下级形不成垂直关系。在农村环境实际执法中，多层次的执法，导致一些县、乡镇环境保护专门机构变成了当地行政机关的附属机构，存在着地方保护主义，造成环保执法不力。各环保部门之间为部门利益相互扯皮，推诿责任，造成部门分割、条块分割的局面，形成部门保护主义。正是由于环境保护工作缺乏整体观念和协调，在环境执法中才会常常出现执法不严、违法不究等执法不力的现象，造成现有法律的实施流于形式。
　　．农村干部和农民环境法治意识淡薄。①村干部方面。为数不少的农村干部，法治意识淡薄，致使许多法律法规在农村实施过程中给以政策灵活性代替了法律法规的强制性、规范性、稳定性，造成农村环境法制建设障碍重重，出现了一些农村干部为了本地区经济利益，采取“杀鸡取卵j竭泽而渔”的策略来发展经济，把局部利益与整体利益、短期利益与长远利益对立起来，严重违背了自然规律、经济发展规律与可持续发展战略的要求①。②农民自身方面。．农民文化素质偏低，环境法治意识还处在较低的水平。他们缺乏良好的环保习惯，随处丢弃塑料袋、废纸屑等生活垃圾，对家禽家畜的粪便、病死的禽畜不做处理，夏收季节随意焚烧秸秆，造成农村环境污染。还有一些农民为了一己私利，在金钱的诱惑下大肆捕杀国家珍惜动物，乱伐林木，严重破坏了生态平衡。此外，农民还缺乏维权意识。像高速公路建设大量征用农用地，农民关注的往往是征地补偿费用、拆迁补偿费用的多少，极少考虑公路施工过程和建成通车后给生活带来的噪声、空气污染等不良影响。对于城镇化和工业化进程中的环境污染和资源破坏，缺乏权利保护意识，不懂得通过各种法律救济手段抵御、消除污染和损害，维护自己的环境权益。同时，农民的环境参与程度低，对建设项目的环境影响缺乏主动了解的积极性，环评听证会中也很少见农民的身影。这都是造成农村环境问题的因素。
　　四、完善我国农村环境法制建设的构想一)经济角度分析．将公民环境权写入宪法。根据成本与收益的关系，可以发现，一个有理性的人，在其权利没有受到侵害时是不会花费任何成本去收集有关权利保护的法律信息。只有当其权利受到侵害时，他才会支付这部分成本，因为他预计到权利补偿的收益将会大于信息收集的成本支出。事实上，权利的补偿收益只是使受不法侵害的权利恢复了原状，没有产生任何溢余性质的收益。所以补偿收益并不是真正经济利润意义上的收益，因此收集信息的成本对其来说还是一种额外的损失。但是当我们把环境权写入宪法就降低了信息收集的成本。传统的环境侵害赔偿一般只包括显性的、现实的损害。一旦环境权利以人权的形式出现，精神损害赔偿将成为受害者最为重视的部分，也是其获取更多期待利益最具有操作性的空间。权利受侵害者可以付出更少成本获得这一信息，而侵害环境权利的责任者也将重新核算他的侵权成本与收益。因此，应该在宪法中明确规定“中华人民共和国公民有享受健康生活环境，合理利用自然资源的权利和保护环境的义务”。确立公民环境权的宪法地位，不仅有利于我国以法律生态化理念重新调整人与自然的关系，而且有利于加强环境法制建设，促进环境法律制度的进一步完备。
　　．通过立法对环境权利进行配置，征收环境补偿费。立法中的权利设置应当以人类社会与环境共同完成可持续发展的目标作为指导思想，而不能放纵为一己之私而需要由其他人共同承担环境恶化后果的行为。如果某一个体无限制地破坏环境、攫取资源，而结果却是他和其他个体一起承担环境损害成本。那么，被其他个体均摊后的环境成本只会小于他从破坏环境中取得的收益，所以他会始终反复进行这一行为以实现自我利益的最大化，环境也将被无休止地破坏下去。
　　经济学家庇古就提出：对污染企业征税，对受损者补贴。我们也应当根据“谁开发谁保护”、“谁破坏谁恢复”、“谁受益谁补偿”的原则，征收环境补偿费①。
　　，3．降低环境诉讼费用，提高赔偿额度。一般而言，被侵害的社会公众相较于责任者(基本上是生产型企业也包括一定数量的服务性企业)处于弱势地位，尽管我国法律规定：“因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任”，实行举证责任倒置。但是诉讼费用过高，以一个先期投入过高的成本去期待一个不确定有利的诉讼结果，也将使这类诉讼的受害人丧失诉讼的热情，进而导致立法保护在现实中落空。只有降低诉讼费用，受害者可以以一个较低的诉讼成本去期待一个相对较高的补偿收益和额外的不确定收益，自然也就产生了一个积极行使诉讼权的激励机制。同时，作为侵权主体的企业，其工业生产与服务本身就占用了高于普通社会公众更多的公共物品——环境资源，并从中牟取高额收益。相对于较高的环境收益，高额度的赔偿费用也是其所应当承担的。
　　二)纯法律角度分析一．建立独立、完善的农村环境保护的法律体系。①调整环境立法的适用性和操作性。立法工作要着眼于农村环境问题的特殊性，转变以工业污染防治和城市利益中心主义为特征的环境法制传统观念，将农村地区的环境污染和资源破坏纳入立法调整的范畴，补充农村环境与资源保护法律中欠缺的诸如有关公众参与、环境评价、排污费征收使用管理、生态补偿等方面的单行法律法规；充分考虑农村环境问题的特点，对农村城镇化过程中出现的新的生态环境问题重新立法，对“环境污染转移”、有效遏制生态环境恶化、小城镇开发环境保护等制定相应的地方性法规、规章和规范性文件，并确立符合农村实际情况的地方环境标准。②填补立法空白。我国还没有一部农村环境保护的综合性法律，应该制定《农村环境保护法》，作为国家农村环境保护的基本法，增加目前缺乏的振动污染、有毒化学品污染、放射性污染、光污染、农业植物基因资源及新品种的保护、农用塑料薄膜污染、农村环境基础设施建设等方面的立法；制定《全民环境教育法》，将环境教育活动制度化、法律化，培养公众的环境风险和环境保护意识；建立完善的环境程序法制度，放宽环境诉讼的起诉资格，根据环境权以及环境纠纷的特点，构建诉讼程序与非诉讼程序相互衔接，完善环境纠纷仲裁、调解制度，使司法、行政社会自律相互协调，公力救济与自力救济相互补充。③通过法律确认农民的参与权、知情权。首先在宪法层面上，将公民(当然包括农民)的环境权作为一项基本人权确定下来，并注重政府对公民环境权益的保障。其次，在《环境保护法》、《农业法》等法律中确认农民的环境知情权、参与权、请求权和使用权等。
　　通过制定相关的单行法，确保农民的参与权的实现。比如在经济社会发展的规划制定法、环境影响评价法、环境资源使用费的定价法、许可使用法以及环境生态补偿法等单行法中，具体确立农民环境参与的权利主体、权利的内容、权利行使的程序、参与的义务主体及其义务、参与救济等。只有实现了农民对环境参与的制度化、法律化，才能确保农民环境权益实现的稳定化、持续化，才能促使农村环境问题的解决。
　　．加强农村环境执法的力度。①加大资金投入，建立健全环境保护机构。可以在重点村镇试行“政府支持一点，集体筹措一点，个人拿一点?的办法，建立和完善多渠道的农村环境基础设施建设投融资机制，拓宽投融资渠道。财政部门应将资金向农村环境基础设施建设和农业污染防治上予以适当倾斜，以完善乡镇环境保护机构基础设施、设备建设。同时努力提高人员素质和业务工作水平，各乡镇、街道应建立环境保护工作站，明确1名分管村委领导，在区县环境保护行政主管部门的统一领导下，重点对辖区的家畜养殖业、生活环境和农业生产环境实施监督管理。②加强监管力度。一方面要严格防止城镇化和工业化进程中的污染项目向农村转移，坚决控制发生新的污染和破坏环境现象；另一方面要加大环境监管力度，严肃查处违法排污和破坏资源的行为，确保农业生态环境安全。对现有老的村镇工业企业污染源，要强化排污费的征收，加强环保设施的监督监管，确保污染物稳定达标排放；新建项目要严格执行国家的产业政策和环保政策，认真落实环保行政许可权制度，努力提高建设项目环评执行率和环保“三同时”执行率，真正从源头上控制新污染源的产生和生态环境的破坏。③更新执法观念。环保部门要强化服务意识，加强守法援助的服务职能，为农民提供相关法律信息，提供一些更高效、更低成本地达到环保要求的服务。要积极创新管理手段，可以根据国际标准化组织(ISO)制定的ISO 14000环境管理系列标准①，引进先进的管理模式，采取守法激励政策，通过利益诱导机制，提高排污者守法自觉性和积极性，例如：可以制定发现、披露、纠正和防止环境违法的激励政策，增强农民参与环保、监督违法行为的积极性，提高执法效能。
　　．加强法制宣传，提高环保意识。农民是保护农村环境的参与者和受益者，是防治农村环境污染一支不可忽视的生力军，要从根本上解决农村环境问题，首先必须提高农民的环保意识。
　　乡镇、村一级要培养专门人员定期开展生态环境警示教育系列活动，利用办展览、发放环保法律书籍和宣传画、文艺表演等多种形式对当地农村沿袭的一些陈规陋习和不良习惯公开剖析，在广大农民群众中普及环境科学知识，使其了解环境保护的基本常识以及国家环保方针政策、法律法规，提高其环境意识、环境公德和法制观念，增强其对自身污染或破坏环境行为的自我约束以及主动抵制其他污染和破坏环境的行为，积极维护自身环境权益，保护农村环境。使广大农民自觉参与和监督农村环境法治建设。另外，还应充分发挥广大农民在市场经济条件下的积极参与和监督的作用，要鼓励农民广泛参与环境影响评价、环境决策、环境执法监督活动，在环境立法、环境标准制定过程中充分听取农民的意见。

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