据浙江的一项调查显示,该省合作组织有53.7%是依托政府职能部门或农技部门组建,23.8%是依托供销社或公司实体组建,而农民自己组建的只有22.5%[1]。可见,现阶段合作组织的建立在很大程度上需要政府的支持。但政府支持的同时也会带来一些问题,丘贵明指出我国各地政府在农民专业合作组织发展方面或多或少地表现出行政介入不当与制度供给不足的不协调状况,出现了政府经济管理职能的“缺位”、“越位”和“争位”现象[2]。
　　 笔者认为,无论从理论还是实践层面看,合作组织的建立与发展必然离不开政府的支持,但合作组织作为一种有效的制度安排,初级行为主体与次级行为主体应通过有效的协调,以促使制度供求的均衡。经验表明现代意义上的合作组织其初级行为主体应为农户,政府则是推动制度演进的次级行为主体。上文提及的政府通过下发文件、派遣官员等方式自上而下强行推动合作组织的发展,这些干预行为难免过界。究其原因,主要有以下几点:
　　
　　一、政府官员的行为选择
　　
　　传统观点认为官员行为选择的依据是其职务管辖范围内的社会利益最大化,其中群众利益是核心。事实上官员也是与其他个体没有太大区别的“经济人” ,其行为选择受多方面因素的综合影响。
　　(一)政府的“经济人”假说
　　布坎南在《自由、市场与国家》中指出,国家不是神造物,它并不具有无所不知和有正确的天赋,因为国家仍是一种人类的组织,在这里做决定的人和其他人没有什么差别,既不更好,也不更坏,他们一样会犯错误。政府中的官员也同样符合正统经济学中经济人的假定——当人们必须在若干取舍面前进行选择时,他们将更愿意选择那种能为自己带来较多好处的方法[3]。将经济人的假设移植到政府官员也许有欠妥当,但总体来看符合传统经济学的观点。因此,针对开篇所提的问题,笔者将在公共选择理论的方法论指导下,对政府官员在合作社建立及发展过程中面临的选择做出分析。
　　我国处于体制转轨时期,依然残留有政府高度集权的影子。一方面这些部门领导的行为具有相当大的自由,他们会有意无意地为自身的经济人动机所左右;另一方面,这些领导行为的灵活性与他们自利动机的强刺激性、制约性使得他们现实中的行为也不倾向于最大限度地增进公共利益,而是依据自己获得的信息和个人效用最大化原则来决策。在《合作社法》颁布以后,各级政府层层发文,下级政府自然要积极响应,将合作组织发展的程度纳入自己的政绩体系。
　　从这个角度考虑,政府主导下的合作组织的组建与发展并不能从根本上代表农民的利益,这种由政府主导的强制性制度变迁并不能与广大农民的制度需求相一致,导致了制度供求的不均衡。
　　 (二)政府官员的工作目标
　　安东尼·唐斯认为,政府官员追求两方面的目标,一是作为职业主义者,希望获得权力、收入、声望、安全感等等;二是作为父爱主义者,希望能忠诚地服务于公共事业[4]。不可否认,以后者为目标的“大公无私”的政府官员确实存在,然而现实中多数官员的目标总是会被其自身利益所影响。对此尼斯坎南给出了解释,他指出,可以进入政府官员的效用函数的几个变量主要包括:薪金,职务特权,公众中的声誉,权力,部门的产出,作出改变的自由自在感和管理该部门的自豪感[5]。从我国现阶段状况来看,上述变量无一不与官员的晋升有关。只要得到晋升,所有变量都会向着效用增加的方向发生改变。因此可以认为,得到晋升是官员行为选择的最终目标。
　　我国地方政府官员晋升的程序一般为“领导推荐——组织考察——上级任命”。其中最关键、最重要的就是“领导推荐” 。为了得到推荐,官员就必须在工作中积极表现,其一是绩效考核的结果要达到最优,其二是工作要与上级领导相一致。
　　 (三)政府官员在合作组织建立中的工作动因分析
　　政府有关合作组织发展工作的绩效考核体系中,合作组织的数量必然是一个重要的指标。为了达到考核的最优,政府官员首要注重的是合作组织的数量,而在盲目追求数量的同时,必然会忽略合作组织的质量,即合作组织建立的目的和作用。合作组织旨在通过提高农民的组织化程度、节约交易费用等手段以达到增加农户收入的目的。但政府官员在绩效考核的压力下,政府不去调查是何种类型合作组织的缺失,不去了解农户真实的需求,一味追求数量的增加,仅是为了表现自己的政绩,在考核中得到上级的青睐。对于县级政府官员来说,县域范围内合作组织数量的增加意味着其政绩的显赫,获得晋升的几率也就越大;对于乡级政府的官员来说,由于其本身的认知能力和文化水平不高,更不会了解合作组织的内涵。只要得到上级的指示,必然也会不切实际地盲目建立各种合作组织,目的也同样是得到晋升。
　　然而我国的现实情况是,要想得到领导的推荐,仅仅考核过关是不够的,政府官员必须与上级的思想相统一,即工作要一致。这就造成一些官员会按领导者的意图办事,投其所好。领导的政绩感通过下属的努力得到满足,这样的官员必然成为推荐的首选。从这个逻辑推断,政府官员在合作社发展的过程中,首要考虑的是自己的利益,而不是公众利益。结果就是合作组织的数量有了突飞猛进的增长,但作用却没有完全得到发挥,使合作组织趋于形式化。
　　
　　二、农户的行为选择
　　
　　农户是农业经济运行的微观主体,我国的国情是大多数农户的文化程度低,个体农户势单力薄,不能适应市场经济的深入发展。如果政府以此为旗号,通过政策来推动合作组织的建立,农户便会盲目地加入,这是由农户传统的思维逻辑所造就的。从以上角度分析,笔者认为,政府在合作组织建立中的行为过界也源于农户的一系列原因。