【关键词】供给,思考,产品,公共,当前,农村,分析,

　随着社会主义新农村建设的全面推进,农村公共产品的有效供给已经成为制约广大农村地区经济社会发展的主要因素。因此,如何改革与创新农村公共产品供给的体制机制,促进农村公共产品的有效供给,已经成为亟待研究和解决的一个现实而紧迫的问题。

　　一、当前农村公共产品供给存在的主要问题

　　农村公共产品的供给问题,实质上是如何在农村地区配置社会公共资源,由于长期以来实行城乡有别的差异性公共产品供给制度,结果导致农村公共产品供给总量不足、结构失衡、效率低下等问题。具体而言,当前农村公共产品供给方面存在的问题主要表现在:

　　1.农村公共产品供给主体权责失衡

　　根据公共产品理论和公共财政理论,公共产品的供给应按照事权与财权相一致的原则合理划分各级政府的责任。我国《宪法》赋予了乡镇政府广泛的职能,而其财权却极为有限。1994年的“分税制”改革,造成了财权和财政收入的上移,乡镇政府由于处于政府间博弈的不利地位,最终造成财政收入大幅度减少的局面。我国《村民委员会组织法》规定:“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业,调节民间纠纷,协助维护社会治安。”但村不是我国的一级政府,没有税收的权利,其用于公共事物所需的资金都通过“费”的形式解决。随着税费改革的进行,村组织没有了收费的权利,这对于没有其它收入来源的村组织来说,就等于失去了全部收入来源,而原有的大量事权却没有改变,这就使得村组织在农村公共产品供给上处境尴尬。

　　2.农村公共产品供给的决策制度不完善、供给结构失衡

　　现阶段农村公共产品的供给主要是由乡镇和村外部的指令决定。根据公共选择理论,政治领域中的人同经济领域中的人一样都是“理性人”,均以追求个人利益最大化为目标。这就使农村公共产品的供给决策表现为自上而下强制性特征,农民缺少实质性的参与。改革以后,中央财政的事权向地方财政转移。但是,由于基层政府制度内财政资金不足,在资金制约、政绩考核等驱动下,基层政府往往热衷于一些见效快、易出成绩的“硬”的公共项目,而对于 “软”的、不能较快地给地方领导带来更大 “政绩”的公共产品,则流于表面应付。村民委员会无权抵制基层政府强制下达的各种达标指标,本来作为地方农民代言人的村干部在农民意愿与上级指示之间的权衡中系统性地倾向于后者。[1]其结果造成农村公共产品供需结构严重失调:一是农民急需的公共产品供给严重不足。二是涉及农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。[2]农村的教育、医疗卫生、环境保护等处于落后状态。三是农民较少需求的公共产品供给过剩。如一些农村地区大力兴建楼堂馆所、歌舞剧院等,导致这些公共设施利用率极其低下。四是部分公共产品的提供损害农民利益,导致资源的严重损失与浪费。

　　3.非均衡的二元公共产品供给制度安排,导致农村公共产品供给严重不足和在某些方面显失公平

　　公共产品供给上的不公平性主要表现在:一是财政支农支出占财政支出的比重低。改革开放以来,虽然财政支农支出的绝对数连年增加,但所占比重却一直在下降,据《中国统计年鉴》(2006)计算得出:1996~2005年,我国对农业的基本建设投入总额为4020.14亿元,仅占同期国民经济各行业基本建设总投资的19.35%,年均增长率仅为16.52%,低于同期全国财政收入年均增长率(17.67%)的水平,远未达到高于20%的法定水平。二是城乡公共产品供给的不公平性。[3]在公共产品供给上,城市居民与农村居民的待遇存在巨大反差。城市居民免费享受政府提供的各种公共产品,而农民还得为其享受的公共产品付费。由于长期对农村公共领域投入的不足,导致农村公共产品供给短缺。[4]三是农村各地区间公共产品供给的不公平性。由于经济发展的不平衡以及财政转移支付制度的缺陷,经济发达、地方财政收入充裕的农村地区公共产品供给相对充足,其他地区的公共产品供给则严重不足。由此可见,非均衡的二元供给制度严重了制约农村经济的发展和农民脱贫致富奔小康的步伐。

　　4.农村公共资金管理“失范”、缺乏有效监督,导致公共产品供给效率低下

　　在以自身政治利益和经济利益最大化为行事标准,且财政、集体资金的使用又缺乏强有力的监督管理情况下,资金的使用必然存在结构不合理和管理不科学的问题:一是涉及农村公共产品供给的部门多,中间环节多,资金投入分散部门之间政策不配套,影响了农村公共产品供给的有效性。二是财政支出结构不合理,效率不高。我国财政资金用于农业生产部门的比重小,用于农业行政事业单位的管理费用比重大。据《中国统计年鉴》(1997,2006)计算可得,1996年~2005年十年间,国家财政收入的年均增长率仅为17.67%,财政支出的年均增长率为17.43%,而国家财政用于农业行政管理费的年均增长率竟达到46.53%,比前两者分别高出28.86和29.10个百分点。三是农村公共资金管理透明度不高,资金被滥用、层层拔毛,挪用甚至贪污的现象比较普遍,造成极大浪费。由于农村公共资金的收取和使用缺乏严格监控,容易出现资金使用上的无效,导致农村公共产品的供给更加短缺。

　　二、解决当前农村公共产品供给的对策选择

　　1.建立城乡一体的公共产品供给格局

　　要实现城乡均等化的公共产品供给政策导向,就必须进一步调整现有国民收入和利益分配格局,建立新型的现代公共产品供给体制。一是走政府主导型的强制性制度变迁之路。具体而言,在统筹城乡供给方面,基于农村公共产品供给总量不足和结构失衡的双重矛盾,应把公共资源的分配、国民财富再分配和公共财政投资的重点放在农村,逐步转变政府的城市公共产品“锦上添花”策略为农村公共产品“雪中送炭”规划,切实保证农村公共产品的充足供给和有效供给。二是走市场主导型的诱致性制度变迁之路。由于我国社会经济发展水平及国家财力的限制,加上“二元”制度的固化及强有力的路径依赖,目前还不可能在全国范围内通过单一的强制性制度变迁构建城乡均等化的公共产品供给制度,特别是对于准公共产品的供给,政府必须走强制性制度变迁与诱致性制度变迁相结合之路,以求在构建城乡均等化公共产品供给制度的总体原则下,充分发挥市场的作用,分阶段、分步骤、分区域逐步构建城乡统筹的公共产品供给制度。

　　2.合理划分事权,科学界定各级政府在农村公共产品供给中的职责

通过合理划分事权,以事权定财权,明确界定中央与地方政府提供公共产品的责任与范围。受益范围遍及全国的公共产品,由中央政府提供;而受益范围主要是地方的公共产品,则由相应层次的地方政府提供,同时中央政府按照公平性原则对地方性公共产品给予资助;具有外溢性的地方性公共产品则由中央政府和地方政府或各个受益的地方政府共同提供;地方政府应主要从事本区域内的农业基础性及社会效益较显著的项目的投资及管理。要合理界定乡镇政府的职能和事权范围,合理划分乡镇财政的收支范围,增强地方政府特别是乡镇政府提供公共产品的能力。同时要进一步理顺乡镇政权与村委会的关系,使村民自治这一组织形式在提供村级公共产品中发挥核心作用,使其成为村民公共产品偏好的真实代表者。

　3.形成公开、透明和民主的农村公共产品供给决策机制

　　在我国农村,由于农民素质普遍偏低,非“理性”行为广泛存在,沟通成本高且搭便车行为严重,因此在进行公共产品供应决策时,只能选择一种符合我国农村情况的公共产品供给模式。使农村公共产品供给程序由自上而下向自下而上转变,建立由内部需求决定公共产品供给的机制。[5]具体来说,可从以下方面着手: 一是加强农村民主法制建设,改革农村基层领导人的产生办法,使农村基层领导人主要由基层民主选举产生,使其能够真正代表农民利益,为农民负责。充分发挥村民代表大会的作用,使其成为村民公共产品偏好的真实代表者。规范农村的“一事一议”制度,提高农民对“一事一议”的积极性.充分发挥农民自治组织的作用,而不能把村委会仅仅当成一个办事机构。[6]二是提高农民的文化素质和组织化程度,增强农民群体力量和维护自身权益的意识,把农民从政治、经济、社会大体系的局外拉入局内,把分散且毫无组织的农民组织起来,发挥社会组织在扩大群众参与,反映群众诉求方面的积极作用,增强社会自治功能并改变现存社会力量的对比关系,以此改变政府决策的目标函数和约束条件。三是建立健全农村公共产品的需求表达机制。承认不同社会群体追求自己利益的合法性并保护其权利,要为不同群体尤其是弱势群体表达和追求自己的利益做出制度性安排。[7]

　　4.积极引导农村公共产品供给的市场化改革

　　正如萨谬尔森所言:“一种公共产品并不一定要由公共部门来提供,也可由私人部门来提供”。基于我国农村公共产品需求量大和难以有效供给的特点,不仅要强调政府的作用,而且应充分发挥市场的作用,实现农村公共产品供给主体的多元化和筹资渠道的多元化,构建多元化的农村公共产品供给体系,以形成政府主导的多元供给格局。

　　4.1农村纯公共产品由政府提供。由于纯公共产品只有外部收益而没有内部收益,只有政府去提供。但政府提供并不是说这些产品一定要由政府部门生产。政府可以通过合同的形式引进私人投资或直接交由私人生产,然后再由政府购买。

　　4.2农村准公共产品可按照政府补贴和私人投资相结合的方式由政府和私人混合提供。对既有社会受益,又有生产者个人受益的特点的准公共产品,可采取多种渠道提供,私人、第三部门均可以参与。可在政府补贴的基础上,按照“谁受益,谁负担”和“量力而行”的原则,由农民按照受益程度的大小进行集资生产;也可以由政府或第三部门提供,然后按照受益大小,向使用者收取相应的使用费。既可解决政府财政的压力,也解决了农村公共产品提供不足,同时使投入者获益。

　　4.3小范围受益的低级公共产品,可以考虑将农民组织起来,通过俱乐部的方式提供。“与农民生产生活直接相关的公共产品绝大部分属准公共产品……受益人数有限且边界相对清晰,外溢效果较小,村民一般不会隐瞒对该类公共物品的偏好,市场机制可以发挥一定的作用,解决搭便车问题。”[8]对农民个人来说,这类产品由于外部性的存在,私人提供也容易造成效益损失,因而理想的方式是将农民组织起来,通过俱乐部的形式将相关受益人组织起来,形成利益上的共同体,并通过共同分摊费用,实现收益内在化,提高供给效率。

　　最后,政府应在农村公共产品市场化改革的过程中发挥积极作用,加强政策引导、规范和支持,而不应简单地把公共产品的供给推向市场。为其提供市场化改革的良好的制度环境,以保证市场化改革的顺利进行。

　　三、结束语

　　“民为邦本,本固邦宁”,农村经济能否发展,农村社会能否稳定,将直接影响新农村建设目标的实现。而农村公共产品的有效供给对于促进传统农业转向现代农业以及建设新农村都具有重要的现实意义和长远的战略意义。要使农村发展,就必须首先为农村发展提供基本而有保障的公共产品,解决广大农民生存和发展面临的基本问题,为新农村建设提供良好的物质基础。

　　参考文献

　　[1]E.C萨瓦斯民营化与公私部门的伙伴关系,[M]。北京人民大学 出版社。2002.

　　[2]刘增,陈敏生等.公共产品供给的法治保障[J].海峡科学,2007,(04).

　　[3]屈群苹.对农村公共服务供给问题的思考[J].浙江省委党校学报, 2007,(03).

　　[4]贾康,阎坤等.农村公共产品供给机制创新研究[J].财政研究,2007,(05).

　　[5]于凤荣.我国乡镇政府公共服务体制的建立[ J].行政论坛,2004, (5).

　　[6]李羚.公共绩效考验政府服务的质量——从农村公共产品供给 不足谈起[J].经济体制改革, 2004, (6).

　　[7]迟福林,方栓喜.加快建设公共服务型政府的若干建议[J].发展,2004, (3).

　　[8]嘉蓉梅,肖德均.农村公共产品短缺的制度制约及对策探讨[J].天 府新论, 2004, (5).